1、我國處在城市化高速發(fā)展期，小城鎮(zhèn)扮演著越來越重要的角色。國家把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，健康的小城鎮(zhèn)發(fā)展需要科學(xué)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)。近十年來，江蘇省的小城鎮(zhèn)“土地城市化”速度普遍快于“人口城市化”的速度，在土地管理方面存在功能定位不準(zhǔn)、建設(shè)貪大求全、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃不相協(xié)調(diào)等問題。而且通過“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”等方式，片面追求、盲目攀比城市化速度，不顧實(shí)際地拉大框架，擴(kuò)大用地使得城市化水平快速提高。
　　規(guī)劃用地指標(biāo)是

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、集約節(jié)約利用土地資源的重要措施。《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GBJ137-90》是我國城市規(guī)劃行業(yè)的第一部國家標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)對于我國的城市規(guī)劃建設(shè)事業(yè)起到了巨大的推動作用。隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137-2011)》順應(yīng)而出，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為該用地標(biāo)準(zhǔn)能夠更好的適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的需求。
　　小城鎮(zhèn)在不斷發(fā)展的過程中，也使用類似城市的用地指標(biāo)導(dǎo)控建設(shè)。目前小城鎮(zhèn)層面的規(guī)

3、劃標(biāo)準(zhǔn)比較缺失，1993年發(fā)布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB50188-93)》已經(jīng)廢止，2007年發(fā)布的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB50188-2007)》也滯后于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2008)》以及《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137-2011)》，與城市的用地分類、標(biāo)準(zhǔn)體系相互脫節(jié)。
　　筆者從業(yè)期間接觸到的小城鎮(zhèn)規(guī)劃基本上使用城市標(biāo)準(zhǔn)。一是小城鎮(zhèn)與城市指標(biāo)對應(yīng)，便于政府統(tǒng)一管理;二是小城鎮(zhèn)層面的標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)下的用地分類不符;三是控制性詳細(xì)

4、規(guī)劃并無針對小城鎮(zhèn)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃編制單位、城市規(guī)劃行政主管部門以及當(dāng)?shù)卣?，為了?guī)劃的上下貫徹，統(tǒng)一使用城市的標(biāo)準(zhǔn)編制鎮(zhèn)的各項(xiàng)規(guī)劃。
　　然而，小城鎮(zhèn)和城市在用地規(guī)模、功能構(gòu)成、土地利用上均有較大不同，直接使用城市標(biāo)準(zhǔn)會帶來一定的盲目性與隨意性。比如城鎮(zhèn)的定位和目標(biāo)脫離實(shí)際;過度注重城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張;缺乏針對性，指標(biāo)偏大或者偏小等問題。筆者在長期的小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)較多規(guī)劃用地指標(biāo)沒能在新一輪總體規(guī)劃修編時實(shí)現(xiàn)的案例。因此

5、，有必要檢驗(yàn)并討論城市規(guī)劃用地指標(biāo)在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中的適應(yīng)性。
　　適應(yīng)性來源于生物學(xué)，指通過生物的遺傳組成賦予某種生物的生存潛力。具體包含兩方面含義:一，生物的結(jié)構(gòu)適合于一定的功能，結(jié)構(gòu)與功能相對應(yīng);二，生物的結(jié)構(gòu)與其功能適合于該生物在一定環(huán)境條件下的生存和繁殖。總結(jié)下來適應(yīng)的三個表現(xiàn)為“本體存活”、“適應(yīng)環(huán)境”、“能夠遺傳”。規(guī)劃用地指標(biāo)的適應(yīng)性則表現(xiàn)在:首先，規(guī)劃用地指標(biāo)能夠有效導(dǎo)控小城鎮(zhèn)建設(shè)，滿足節(jié)約用地的需要;其次，規(guī)劃用地

6、指標(biāo)的結(jié)構(gòu)合理，滿足小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)功能需要;再者，規(guī)劃用地指標(biāo)對小城鎮(zhèn)的發(fā)展有利，滿足持續(xù)供地的需要。因此，小城鎮(zhèn)規(guī)劃用地指標(biāo)的適應(yīng)性是指規(guī)劃用地指標(biāo)與節(jié)約用地、結(jié)構(gòu)合理、持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的能力。本文對小城鎮(zhèn)規(guī)劃用地指標(biāo)的適應(yīng)性的討論相應(yīng)地從“規(guī)劃用地指標(biāo)的有效性”、“規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)的合理性”、“土地持續(xù)利用的功效性”三個方面展開。
　　筆者通過7年的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，剖析5～10年的小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)踐，并基于江蘇省40個小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)例，通過兩輪規(guī)

7、劃的現(xiàn)狀與規(guī)劃用地指標(biāo)，分析江蘇現(xiàn)階段“人均用地”導(dǎo)控指標(biāo)的適應(yīng)性。文章分別從“有效性”、“合理性”、“持續(xù)性”三個方面具體分析規(guī)劃用地指標(biāo)的適應(yīng)性問題，從而探討江蘇省的小城鎮(zhèn)規(guī)劃用地潛在的規(guī)律，檢討指標(biāo)的適應(yīng)性與否，為未來小城鎮(zhèn)規(guī)劃用地指標(biāo)調(diào)整提供參照。
　　文章提出江蘇省小城鎮(zhèn)規(guī)劃用地指標(biāo)的適應(yīng)性結(jié)論:規(guī)劃用地指標(biāo)在小城鎮(zhèn)的導(dǎo)控作用有所體現(xiàn)，特別是對新增建設(shè)用地以及建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整是有積極作用的;現(xiàn)階段的小城鎮(zhèn)難以實(shí)現(xiàn)用地更

8、新;規(guī)劃用地指標(biāo)的導(dǎo)控作用存在差異性，用地指標(biāo)宜差別化設(shè)置;小城鎮(zhèn)人均用地指標(biāo)的差別在于工業(yè)用地;小城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)存在特定規(guī)律，和城市有明顯差別。同時，提出三條建議:規(guī)劃用地指標(biāo)宜多方法、差別化、有針對性地設(shè)置，本文提出平均值法、建設(shè)用地平均增長率法、新增建設(shè)用地控制法、綜合法等方法作為參考;小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地結(jié)構(gòu)應(yīng)在城市標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上有針對性地調(diào)整;現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)仍呈粗放發(fā)展的態(tài)勢，有效的導(dǎo)控手段可考慮在新增建設(shè)用地指標(biāo)的控制、村莊工業(yè)的