1、金融監(jiān)管本質(zhì)上是對(duì)市場(chǎng)不完全性的修正與填補(bǔ)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，金融衍生品與金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新、金融發(fā)展國(guó)際化加強(qiáng)、金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)劇增，金融監(jiān)管成為宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要工具。國(guó)際金融危機(jī)的影響、國(guó)際金融市場(chǎng)的波動(dòng)、WTO開放金融市場(chǎng)的要求、巴塞爾銀行協(xié)議的約束等外來(lái)因素，經(jīng)濟(jì)體制改革期間國(guó)內(nèi)通貨膨脹與通貨緊縮的交替刺激、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的發(fā)展、金融供需的變化等內(nèi)在因素對(duì)監(jiān)管水平提出了更高要求。中央監(jiān)管的有限性，地方中小金融機(jī)構(gòu)與準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的

2、發(fā)展使得地方金融監(jiān)管的需求日益增長(zhǎng)。中央垂直管理與地方屬地管理是目前我國(guó)地方金融監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)表征，兩者均有利弊。嚴(yán)格控制地方金融監(jiān)管權(quán)體現(xiàn)出中央政府對(duì)地方金融監(jiān)管能力的擔(dān)憂，然而卻有違市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。在金融產(chǎn)品和金融組織的地方化已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)下，有必要賦予地方政府一定的金融監(jiān)管權(quán)。地方金融監(jiān)管權(quán)的存在反映了地方政府對(duì)金融利益的合理性訴求，有助于解決中央金融監(jiān)管能力不足的問題，是有效防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求。
　　地

3、方金融監(jiān)管權(quán)是建立在金融監(jiān)管適度分權(quán)的基礎(chǔ)之上的，具體表現(xiàn)為金融監(jiān)管權(quán)力及義務(wù)在中央與地方之間的劃分，即中央政府給予地方政府一定的金融監(jiān)管權(quán)，允許地方政府自主決定地區(qū)金融市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使地方政府能夠有效地提供當(dāng)?shù)鼐用袼枰牡胤叫越鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)。分業(yè)監(jiān)管是對(duì)具有監(jiān)管權(quán)的不同機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管功能所做的劃分，以確定其職能分工和權(quán)限范圍。金融監(jiān)管權(quán)集中在中央政府，地方金融由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)依法、獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管。金融分權(quán)是分層監(jiān)管模式的

4、具體表現(xiàn)，即中央政府和地方政府共同享有金融監(jiān)管權(quán)，是金融監(jiān)管權(quán)在央地之間的垂直劃分，以確定其權(quán)力邊界。金融分權(quán)包括政府向市場(chǎng)的金融分權(quán)以及政府內(nèi)部不同層級(jí)之間的金融分權(quán)，前者為金融經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，后者為金融行政性分權(quán)。
　　在我國(guó)金融體制改革中,政府與市場(chǎng)、中央政府與地方政府之間的關(guān)系呈現(xiàn)出反復(fù)與非制度化的特征。實(shí)際上，改革開放以后，金融體系層面就出現(xiàn)了地方分權(quán)化趨勢(shì)。受1993年亞洲金融危機(jī)的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)泡沫，中央開始對(duì)金融市

5、場(chǎng)進(jìn)行全面整頓。2003年，國(guó)務(wù)院將農(nóng)村信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)，此后開始根據(jù)地方政府財(cái)力與金融監(jiān)管能力將部門金融監(jiān)管權(quán)審慎下放。2010年，十七屆五次全會(huì)通過《第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出完善地方政府金融管理體制，強(qiáng)化地方政府對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。2013年11月中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定

6、中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見》明確界定了中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，初步形成了中央和地方兩個(gè)層面的金融監(jiān)管體系，金融監(jiān)管權(quán)逐漸由中央專屬轉(zhuǎn)化為中央與地方共同行使。
　　與分稅制改革主要遵從實(shí)用主義的原則不同，地方金融監(jiān)管權(quán)的確立是通過中央政府、中央監(jiān)管部門、國(guó)家各部委頒布規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)的，通過中央授權(quán)，地方政府逐步取得了對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的證券公

7、司、信托公司等金融機(jī)構(gòu)，典當(dāng)行、融資租賃公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。中央監(jiān)管機(jī)關(guān)的分支及派出機(jī)構(gòu)逐步開始與地方政府合作，通過簽訂備忘錄等形式將部分監(jiān)管職權(quán)委托給地方政府。地方金融監(jiān)管雖然無(wú)法擺脫政策性規(guī)定的束縛，但是已經(jīng)呈現(xiàn)出逐步探索的趨勢(shì)。地方政府積極探索，因地制宜頒布了相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章，地方金融監(jiān)管權(quán)的運(yùn)行出現(xiàn)規(guī)范化、法治化的特征。實(shí)踐證明，在維護(hù)金融市場(chǎng)統(tǒng)一性的前提下，中央與地方適度分權(quán)能最大限度地消除傳統(tǒng)金融監(jiān)管資源配置所導(dǎo)

8、致的對(duì)地方政府的不利狀態(tài)。盡管我國(guó)地方政府對(duì)地方金融已經(jīng)有較大的支配權(quán)力，但并不能掩蓋中央與地方金融分權(quán)的結(jié)構(gòu)性失衡、地方金融監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范等問題。在對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)的設(shè)置中，需要在服從中央銀行權(quán)威性的前提下，對(duì)中央政府與地方政府的金融監(jiān)管利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理化分配，防止中央與地方金融監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡與非正當(dāng)性。
　　地方金融監(jiān)管權(quán)研究以防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)地方金融發(fā)展、規(guī)范地方金融監(jiān)管權(quán)運(yùn)行、推動(dòng)地方金融監(jiān)管制度法治化進(jìn)程為

9、落腳點(diǎn)。國(guó)際、國(guó)內(nèi)金融業(yè)的新情況、新變化、新發(fā)展深刻地影響到地方金融的發(fā)展及地方政府的金融監(jiān)管決策。解決地方中小企業(yè)的融資困難、擴(kuò)展融資渠道、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大難題。中央政府與地方政府的財(cái)政分權(quán)客觀上促成了地方政府在金融發(fā)展中出資人和監(jiān)管者的雙重身份，地方政府成為金融機(jī)構(gòu)直接或者間接的投資者，通過對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)實(shí)現(xiàn)區(qū)域性金融的發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)成為地方金融發(fā)展及金融監(jiān)管的主要目標(biāo)。由于地方政府具有法理上的“政治

10、人”和現(xiàn)實(shí)中的“經(jīng)濟(jì)人”雙重身份，理論中按照公共性的要求以社會(huì)公共利益為本位，實(shí)踐中地方政府無(wú)法避開“經(jīng)濟(jì)人”理性的支配，無(wú)可避免的以追求利益的最大化為己任。如果對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)的運(yùn)行不進(jìn)行規(guī)范性約束，地方政府出資人與監(jiān)管者身份的重合，必然會(huì)導(dǎo)致以融資代替監(jiān)管，以效益取代安全。如果迫于中央金融政策的壓力，或是基于地方金融發(fā)展的一時(shí)之需，那么地方政府在行使金融監(jiān)管權(quán)時(shí)便會(huì)脫離已有的規(guī)則與程序。由于市場(chǎng)本身并不配置資源，資源配置是由權(quán)力主體

11、實(shí)現(xiàn)的，權(quán)力主體的權(quán)利義務(wù)不明確，反而不利于金融結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，對(duì)于地方金融監(jiān)管制度的研究不應(yīng)局限于制度本身的構(gòu)建或者完善，而是要從權(quán)力的本身出發(fā)，以權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化推動(dòng)地方金融監(jiān)管制度的優(yōu)化。
　　目前，既有的監(jiān)管理論研究多關(guān)注的是地方政府、金融市場(chǎng)以及中央監(jiān)管的關(guān)系，對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)缺少系統(tǒng)研究，有必要對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)作出理論回應(yīng)，為地方金融改革提供一個(gè)規(guī)范的制度框架。文章的寫作著眼于地方金融監(jiān)管權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化和權(quán)力運(yùn)行機(jī)

12、制的完善，包括地方金融監(jiān)管權(quán)的一般分析、地方金融監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)、地方金融監(jiān)管權(quán)的配置、地方金融監(jiān)管權(quán)的行使、地方金融監(jiān)管權(quán)的控制五章。
　　第一章地方金融監(jiān)管權(quán)的一般分析，包括地方金融監(jiān)管權(quán)基礎(chǔ)概念的界定、地方金融監(jiān)管權(quán)內(nèi)涵與外延的厘定、地方金融監(jiān)管權(quán)權(quán)力來(lái)源的解析、地方金融監(jiān)管權(quán)法律構(gòu)成要素的探析四個(gè)方面。準(zhǔn)確地厘定與把握地方金融監(jiān)管權(quán)這一范疇是本研究的邏輯起點(diǎn)，因此，本章旨在通過對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行概念界定，對(duì)其分類、法律構(gòu)成要

13、素、法律依據(jù)加以分析，理清地方政府金融監(jiān)管權(quán)的內(nèi)涵與外延、權(quán)力構(gòu)成與法律淵源，為后續(xù)研究的展開提供較為明晰的邏輯前提。
　　第二章地方金融監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)，包括兩個(gè)方面：理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，兩個(gè)方面環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，為文章的后續(xù)研究提供有力的支撐。地方金融監(jiān)管權(quán)的理論基礎(chǔ)即中央與地方分權(quán)理論，該理論貫穿于地方金融監(jiān)管權(quán)的配置、行使的整個(gè)過程，文章從國(guó)外公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和我國(guó)法律思想史兩個(gè)方面進(jìn)行了闡述。在介紹和評(píng)述國(guó)內(nèi)與國(guó)外中央與地方

14、分權(quán)理論的代表性人物、重要思想，分析和比較金融監(jiān)管領(lǐng)域的中央集權(quán)、地方自治、適度分權(quán)的基礎(chǔ)上找出適合我國(guó)地方金融發(fā)展需求的分權(quán)方式。地方金融監(jiān)管權(quán)的實(shí)踐基礎(chǔ)從我國(guó)金融監(jiān)管體制的演進(jìn)、金融業(yè)的改革與發(fā)展、地方金融及金融監(jiān)管的探索三個(gè)方面勾勒出地方金融市場(chǎng)的發(fā)展與金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)外地方金融監(jiān)管制度的啟示，為地方金融監(jiān)管權(quán)制度的完善提供重要的實(shí)踐依據(jù)。
　　第三章地方金融監(jiān)管權(quán)的配置，包括地方金融監(jiān)管權(quán)配置的價(jià)值取向與基本原則、地

15、方金融監(jiān)管權(quán)配置的困境、地方金融監(jiān)管權(quán)與中央金融監(jiān)管權(quán)的界域、地方金融監(jiān)管權(quán)配置的結(jié)構(gòu)與層次四個(gè)問題。地方金融監(jiān)管權(quán)的配置是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的最優(yōu)化、對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能分工及權(quán)力主體之間相互關(guān)系的調(diào)整與界定。對(duì)金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行配置是政府職能化與層次化的需要，也是金融體制改革的必然性結(jié)果。地方金融監(jiān)管權(quán)的配置是對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)的界域、實(shí)現(xiàn)手段、行使、保障和制約所進(jìn)行的制度性安排，目的在于解決與金融監(jiān)管權(quán)相關(guān)的各種利益沖突，形

16、成地方金融監(jiān)管的法律規(guī)范體系。法律在地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的首要任務(wù)就是提供規(guī)范性指引，也就是對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行配置，通過對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)的配置實(shí)現(xiàn)法律對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的再分配。地方金融監(jiān)管權(quán)的合理配置是明晰監(jiān)管主體權(quán)力與義務(wù)，保障地方金融監(jiān)管權(quán)有效運(yùn)行，維護(hù)地方金融秩序的結(jié)構(gòu)性前提，同時(shí)也是對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)的保障和約束。
　　第四章地方金融監(jiān)管權(quán)的行使，包括地方金融監(jiān)管權(quán)行使的原則、地方金融監(jiān)管權(quán)正當(dāng)行使的實(shí)體要件和程序要件、地方金融監(jiān)

17、管權(quán)不當(dāng)行使的種類、地方金融監(jiān)管權(quán)行使的責(zé)任。合理配置地方金融監(jiān)管權(quán)的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)的高效運(yùn)行,如何保證地方金融監(jiān)管權(quán)的規(guī)范行使是本章的研究重點(diǎn)。權(quán)力的行使是權(quán)力主體通過權(quán)力手段支配權(quán)力客體的行為，是將權(quán)力的法律上之力轉(zhuǎn)化為實(shí)際之力、從靜態(tài)變成動(dòng)態(tài)的過程，也就是權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過程。地方金融監(jiān)管權(quán)力的行使是權(quán)力運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，地方金融監(jiān)管權(quán)的行使是地方金融監(jiān)管權(quán)主體代表國(guó)家、通過強(qiáng)制性的手段作用于地方金融監(jiān)管權(quán)客體以實(shí)現(xiàn)公共利益的

18、行為，包括權(quán)力的行使過程，權(quán)力行使的結(jié)果以及行使后的反饋的三個(gè)因素，是動(dòng)態(tài)的演繹，而非靜態(tài)的描述。地方金融監(jiān)管權(quán)行使的不規(guī)范是我國(guó)地方金融監(jiān)管領(lǐng)域存在的重要問題,有必要從對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)行使的實(shí)體、程序要件和責(zé)任追究的研究中尋找問題的根源,找到促進(jìn)我國(guó)地方金融監(jiān)管權(quán)力規(guī)范行使的法律制度設(shè)計(jì)方案。
　　第五章地方金融監(jiān)管權(quán)的控制，包括地方金融監(jiān)管權(quán)控制的理論依據(jù)、地方金融監(jiān)管權(quán)的制約和監(jiān)督三個(gè)方面。任何權(quán)力的有效運(yùn)行，都必須對(duì)權(quán)力進(jìn)

19、行合理配置，進(jìn)而規(guī)范權(quán)力的行使，最后形成權(quán)力的控制體系。防止地方金融監(jiān)管權(quán)的濫用是實(shí)現(xiàn)地方金融法治化的根本所在，法治的關(guān)鍵在于形成有效的權(quán)力控制體系。地方金融監(jiān)管權(quán)控制的理論依據(jù)包括法哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論兩個(gè)方面，在市場(chǎng)自主、社會(huì)自治的前提下，政府的職能、職權(quán)受到法律和社會(huì)的嚴(yán)格限制和監(jiān)督。政府具有有限理性，政治權(quán)力是一種有限權(quán)力，政府權(quán)力的運(yùn)行在目的與手段上是嚴(yán)格受限的，在法治社會(huì)，憲法和法律明確劃定了權(quán)力的界限，地方金融監(jiān)管權(quán)的運(yùn)行需要

20、受到法律的限制和社會(huì)的監(jiān)督，沒有限制的權(quán)力，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。制約與監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)控制的兩個(gè)基本方式，兩種方式反映了兩種不同的權(quán)力關(guān)系，也是兩種不同的權(quán)力控制制度，反映了兩種不同的控權(quán)狀態(tài)，具有不同的控權(quán)功能。
　　2017年3月5日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理作《政府工作報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)抓好金融體制改革，強(qiáng)化農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”功能。深化多層次資本市場(chǎng)改革，完善主板市場(chǎng)基礎(chǔ)性制度，積極發(fā)展創(chuàng)業(yè)板、

21、新三板，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)。拓寬保險(xiǎn)資金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)渠道。該報(bào)告指明了地方金融改革與發(fā)展的方向，并再次證明了地方金融監(jiān)管權(quán)研究的重要性。地方金融監(jiān)管權(quán)力體系包含對(duì)地方金融組織內(nèi)部和外部的雙重控制，由社會(huì)公共利益代表的地方政府監(jiān)管、建立在信任基礎(chǔ)上的行業(yè)組織自治監(jiān)管以及在市場(chǎng)指引下的金融市場(chǎng)自身的資源優(yōu)化架構(gòu)組成，是一個(gè)復(fù)雜的規(guī)則體系。在這個(gè)規(guī)則體系中，地方政府監(jiān)管權(quán)的合法性受到監(jiān)管主體職能范圍的約束、涉及對(duì)他人自由的干涉的價(jià)值判斷，