1、近年來，中國城市空氣質量成為備受社會關注的焦點，大范圍持續(xù)的重度霧霾天氣嚴重影響了經濟社會正常秩序，危及公眾健康安全，國內外反應強烈。自20世紀70年代以來，中國加強環(huán)保工作，出臺一系列大氣污染防治措施并取得一定效果，防治政策經歷各種改革、調整與完善。雖然空氣質量總體上有所改善，污染形勢得到一定程度遏制，但從總體來看，空氣污染的區(qū)域性特征日益明顯，空氣質量與公眾期盼有較大差距，仍未走出“先污染后治理”的困境，治理成效并不顯著。當前情況不

2、禁讓人反思:中國大氣污染防治工作自1973年正式啟動至今，已積累了四十多年的防治經驗，同時，隨著大氣污染形勢的加劇，各級政府高度重視，持續(xù)強化推進一系列政策措施，為什么治理效果卻差強人意？這是否從某種程度上說明當前中國的污染防治政策難以滿足大氣環(huán)境治理的現實需要？那么，什么樣的政策才能更好地推動大氣污染防治？因此，總結大氣污染防治的政策經驗，尋找影響政策變遷的關鍵因素，探索污染防治政策運行的規(guī)律就具有極強的現實意義。
　　為辨識中

3、國大氣污染防治政策變遷的影響因素，進而探尋政策變遷背后的過程邏輯，本研究基于歷史和現實相結合的角度，運用文獻分析、案例分析、歷史與邏輯統(tǒng)一的方法，結合政策網絡理論分析框架，剖析中國大氣污染防治政策變遷過程。
　　本研究首先立足于政策發(fā)展的歷史事實，在界定大氣污染防治政策內涵、明確政策變遷研究對象的基礎上，通過梳理建國以來中國大氣污染防治政策的演進歷程，總結政策變化所呈現的表面特征，發(fā)現:經歷了以工業(yè)點源污染為主的行政控制（1956

4、-1978年）、開啟法制途徑下的管控（1979-1991年）、引入市場機制的管控（1992-2002年）、嘗試突破屬地模式的綜合治理（2003-2010年）、走向法治化的合作治理（2010年至今）等五個階段，中國大氣污染防治政策變遷在整體上呈現“階梯式漸進”的軌跡，具體表現為，政策主體多元化、政策工具規(guī)范化、社會行動網絡化等特征，為下一步尋找政策變遷的影響因素提供歷史線索和現實基礎。
　　僅靠歷史沿革的分析無法得出政策變遷的規(guī)律，

5、因此需要找到適于解釋政策變遷過程的理論視角。從已有研究看，政策變遷的研究無疑是多視角、多途徑的。然而，在當代社會結構轉型背景下，各種復雜的跨部門的公共政策議程大量涌現，政策過程中組織與參與者數目增多、行動主體多元化，政策部門間的相似性減少，利益團體和政策執(zhí)行機構間的長期聯系逐漸演化為多元組織之間更為復雜的網絡關系，公共問題變得更加難以處理。中國目前正處于社會轉型和市場經濟體制轉軌的關鍵時期，利益主體的多元化也使政策過程參與者增多，中國的

6、政策過程同樣面臨著復雜多變的趨勢。傳統(tǒng)的政策階段論及其單一的線性模型越來越無法清晰完整地描述和解釋復雜多變的政策過程。已有研究表明，政策網絡理論以行動者關系與結構為切入點去審視和詮釋政策過程，嘗試突破政策階段論的范式，對多元主體參與政策過程的研究具有很強的描述功能和獨特的理論分析優(yōu)勢。政策網絡目前已成為政治學和政策研究中廣泛使用的一種分析路徑，為越來越多的國內外學者所運用。此外，大氣污染防治政策過程既充滿了跨部門跨區(qū)域的決策事件，又不可

7、避免地涉及多元利益主體。綜合以上考慮，本研究認為，政策網絡是研究政策變遷過程的最佳的理論視角。
　　本研究結合中國情境，對緣起于西方發(fā)達國家的政策網絡理論要素進行了適度改造，將政策網絡的結構觀和行為觀相結合，在新制度主義理論和吉登斯的結構化理論的指導下，得出政策變遷的“結構—行為”觀，并以此為理論基礎建構了大氣污染防治政策變遷的解釋框架，用以分析中國大氣污染防治政策網絡內行動者的互動關系。借鑒政策網絡分析框架發(fā)現，大氣污染防治政策

8、變遷與政策網絡結構、網絡主體行為的變化相關，其中變化的關鍵影響因素主要涉及網絡權力結構、政企策略行為、以公眾參與網絡為主要表現形式的社會資本。這些因素的變化引起了政策網絡結構的變化和網絡主體間不同程度的互動，從而影響著政策運行的軌跡。
　　從政策網絡權力結構看，與西方國家不同，中國始終存在政策網絡權力中心，并在大氣污染防治政策網絡中居于主導地位?？v橫交錯的政府行政關系形成了矩陣式權力網絡結構，環(huán)保行政職權面臨“碎片化”的問題。國家

9、環(huán)保部的決策地位及其話語權的權威性增長，一定程度上改變了權力分配格局，促使政策網絡主體之間的關系及行為方式發(fā)生轉變，從而推動政策變遷的過程。
　　從政企策略行為看，地方政府與企業(yè)是大氣污染防治政策執(zhí)行的責任主體，其政策響應行為直接關系污染防治的政策效果，其互動關系的變化是影響政策過程運行的關鍵因素。為了實現自身利益的最大化，地方政府與企業(yè)都會從所處的環(huán)境出發(fā)選擇最適合自身的策略行為。利益需要產生行為偏差，大氣污染防治政策及其實施工

10、具也因此不斷的調整和改變。環(huán)境規(guī)制的轉型是為了更好地促進地方政府與企業(yè)的良性互動。
　　從社會資本因素看，作為政策網絡的資源集合體，社會資本是公共政策運行的重要影響因素。政策網絡行動者之間關系的變化以及互動行為的變化使社會資本存量發(fā)生改變，社會資源在政策網絡內的重新分配改變了政策網絡的結構。在大氣污染防治政策網絡中，專家、媒體、公眾因對社會資本的運用而改變了自身在政策網絡結構中的位置，具體體現為他們在環(huán)保維權行動中的角色轉型。專家

11、、媒體、公眾之間的互動以及政府的回應表明，網絡行動主體以建構社會資本從而塑造公共議題為主要方式推進政策變遷。大氣污染防治政策變遷實際上是政策網絡中的社會資本結構不平衡所引發(fā)。
　　本研究最終得出以下結論:
　　第一，中國大氣污染防治政策演進歷程實際上是中國環(huán)境治理結構轉型的過程，同時也是政策網絡因素作用于政策過程的體現。
　　第二，大氣污染防治政策變遷主要存在三重邏輯趨向。從“政府-市場”到合作治理的演變過程，是政策網

12、絡主體多元化的體現;從行政控制、“法制”到“法治”的演變過程，不僅是政策工具規(guī)范化的體現，而且是政策網絡制度逐漸走向成熟的標志;從“權威-服從/對抗”走向共同監(jiān)管的演變過程，是社會行動主體之間互動方式轉型的表現，社會行動的網絡化改變了大氣污染防治政策網絡運行的社會環(huán)境。
　　第三，政策網絡與政策變遷是相互作用的關系，政策網絡有助于制定更好的環(huán)保政策。政策網絡權力結構的變化促進政策變遷，政策變遷是權力結構間斷均衡的反映;政策變遷是政

13、策網絡行動者互動行為規(guī)則的調整;社會資本存量影響政策變遷的價值取向。
　　此外，在政策變遷的研究中，政策網絡理論最大的優(yōu)點在于，能更好地描述和解釋多元行動者參與的復雜的政策變遷過程，追蹤政策變遷的根源性影響因素。它的局限性是，在實際分析中無法完全脫離政策過程階段論的束縛;在政策變遷縱向層面的問題研究中，政策網絡理論的解釋力不足，很難對政策行動者進行歷史追蹤式的對比分析。
　　大氣污染防治亟需加強頂層制度設計，而政策設計是進行

14、制度設計的重要路徑。因此，通過辨識大氣污染防治政策變遷的影響因素，尋找這一政策變遷背后的過程邏輯，就成為下一步有效推進大氣污染防治政策的關鍵所在。本研究基于中國大氣污染防治政策演進的歷史事實，總結其階段性特征，通過借鑒政策網絡的理論內涵、研究途徑及方法，分析影響政策變遷的關鍵因素，進而嘗試得出政策變遷的內在邏輯及其發(fā)展趨向，以期為大氣污染防治機制和治理模式的研究提供基礎的理論支持。這不僅有利于反思中國大氣污染防治工作和完善相關政策制定，