1、<p>　　強化預決算審查監(jiān)督論文</p><p>　　地方人大及其常委會如何貫徹新預算法強化預決算審查監(jiān)督</p><p>　　去年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《預算法》修正案，并于今年1月1日起施行，新《預算法》與1995年版《預算法》相比，不僅明確強化了人大法律監(jiān)督地位，而且也對人大預算審查監(jiān)督提出了新的要求。如何全面貫徹實施好新《預算法》，是擺在地方各

2、級人大及其常委會和地方各級人民政府面前的一個全新課題。因此，筆者認為，地方各級人大及其常委會和地方各級人民政府必須全面理解新《預算法》，準確掌握新《預算法》的精神、原則和各項具體規(guī)定，認真貫徹實施好新《預算法》，依法強化和改進地方人大及其常委會對政府預決算的審查和監(jiān)督。</p><p>　　一、必須全面準確把握新《預算法》提出的新要求，夯實強化地方人大及其常委會預決算審查監(jiān)督基礎</p><p

3、>　　我國是人民當家作主的國家，國家預算安排必須體現(xiàn)人民群眾的意志，反映人民群眾的訴求。順應社會各方的期待和關切，新《預算法》在預算體系、編制、執(zhí)行、調整、審查、批準、監(jiān)督和公開等方面，都作出了更加具體和明確的規(guī)定，有很多創(chuàng)新和突破。新《預算法》首次從法律層面確立全口徑預算體系，將預算公開寫入法律，為完善中國特色的預算體系奠定了法制基礎；明確要求改進預算控制方式，實行中期財政規(guī)劃管理，建立跨年度預算平衡機制，增強了預算管理的科學性

4、和前瞻性；規(guī)范轉移支付制度，對縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務均等化有著重要作用；為地方債務管理戴上“緊箍咒”，有利于防范和化解債務風險；加大對預算違法行為的責任追究力度，強化預算約束力，有效規(guī)范了政府理財行為，對經濟社會發(fā)展帶來深遠影響，對地方各級政府、各部門如何當家理財、加強預算管理，提出了新的更高的要求。所以，地方各級人大及其常委會和地方各級人民政府必須全面準確把握新《預算法》提出的新要求，打牢強化人大及其常委會預算審查監(jiān)督基

5、礎。</p><p>　　——必須充分認識修訂《預算法》的重要性，是為建設現(xiàn)代財政提供重要法治保障?！额A算法》是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財政領域的基本法律制度，素有“經濟憲法”之稱。去年8月31日，《預算法》完成了20年來的首次大修，法律條文從原來的79條增加到101條，其中沒有修改的只有25條，合并了4條變?yōu)?條，保留原有內容并補充新內容5條，刪除了4條，新《預算法》自今年1月1日起施行。新

6、《預算法》的修訂完成是國家法律制度建設的一項重要成果。它匯集了近年來我國財稅改革發(fā)展的成功經驗，充分體現(xiàn)了財稅體制改革的總體要求，標志著我國向建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度邁出了堅實的一步。因此，筆者認為，地方各級人大及其常委會和地方各級人民政府：一是充分認識修訂1995年版《預算法》的現(xiàn)實意義。修訂1995年版《預算法》是現(xiàn)代財政發(fā)揮國家治理基礎和重要支柱作用的迫切需要；是現(xiàn)代財政適應依法治國法治進程的必然要求；是現(xiàn)代財政堅持民

7、生導向的有力保證。二是新《預算法》為建設現(xiàn)代財政提供了重要法治保障。新《預算法》明晰了現(xiàn)代財政的統(tǒng)一完整，彰顯了現(xiàn)代財政的公開透明，推進了現(xiàn)代財政的法治規(guī)范，促進了現(xiàn)代財</p><p>　　——全面準確把握新《預算法》提出的細化預決算編制的要求，全力推進預決算公開透明。新《預算法》第32條、37條、46條等對預算細化問題做出明確規(guī)定，強調各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制，報送各級人大審查和批準的預算草案

8、應當細化到最末級；第75條規(guī)定決算草案應當與預算相對應；第14條對經本級人民代表大會或者常委會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行等情況公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費、政府采購等社會高度關注事項要求公開作出說明；第92條規(guī)定違反預算公開規(guī)范的法律責任。新《預算法》與1995年版《預算法》相比，對支出預決算編制細化了有關規(guī)定，并首次對“預算公開”做出全面規(guī)定。新預算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密

9、的事項外，經本級人大或其常委會批準，預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復后20日內由各部門向社會公開，并對其中的機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作</p><p>　　——全面準確把握新《預算法》提出的完善預算初審制度的要求，

10、打牢人大及其常委會審查批準預決算、預算調整方案基礎。新《預算法》明確了初步審查范圍，對預算草案、預算調整方案、決算草案都要進行初步審查；明確了初步審查機構，地方各級人大由常委會進行初審，可以由人大有關專委或人大常委會有關工作機構研究提出意見；明確了初步審查的時間，各級預算調整方案和決算草案應當在人大常委會會議召開30 日前，提交人大有關專委或人大常委會有關機構進行初步審查；為發(fā)揮人大代表在初步審查中的作用，明確市級以上人大有關機構在進行

11、初步審查或研究提出意見時，應當邀請本級人大代表參加。同時，新《預算法》對預決算、預算調整方案初步審查的主體、范圍、時間進行了規(guī)范。從地方人大及其常委會行使職權的特點看，做實初審工作不僅必要，而且非常重要，需要對初審的內容、方式、程序等進行細化、完善，為人大及其常委會審查批準預決算、預算調整方案打下堅實基礎。在保障知情權，加強預算執(zhí)行監(jiān)督方面，新《預算法》增加了決算匯總、政府綜合財務報告應當向本級人大常委會備案的制度；特定事項按照國務院的

12、規(guī)定實行權責發(fā)生制的有關情況、接受增加專項轉移支付的有關情況應</p><p>　　——全面準確把握新《預算法》提出的預算審查監(jiān)督重點的要求，確保收入預算從約束性轉向預期性。1995年版《預算法》規(guī)定預算審查的重點是收支平衡，同時要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執(zhí)行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時，為不抬高基數(shù)

13、搞“藏富于民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調控政策效果。根據(jù)黨的十八屆三中全會關于“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的要求，新《預算法》第48條規(guī)定了各級人民代表大會對預決算報告重點審查8項內容，第79條規(guī)定了各級人大常委會對本級決算草案重點審查12項內容?？h級以上各級人大常委會要結合本級政府提出的上一年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告，對本級決算草案進行審查。新

14、《預算法》規(guī)定各級人大及其常委會預算審查的重點概括起來就是：審查政府預算安排是否符合國民經濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規(guī)范、適當?shù)葍热?。為確保</p><p>　　——全面準確把握新《預算法》提出的注重發(fā)揮基層人大代表作用的要求，讓基層人大代表能夠看清楚看明白預算，打牢有效監(jiān)督政府收支基礎。為強化基層人大的預算審查監(jiān)督工作，充分

15、發(fā)揮人大代表的作用，新《預算法》增加規(guī)定：縣、鄉(xiāng)級人大在正式審查預算草案前應當采用多種形式組織基層人大代表聽取選民和社會各界的意見。如面向人大及其常委會和社會公眾的財政報告,既要加大信息量,披露受關注度高的重點項目支出;又要豐富細化圖表,讓財政數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間的勾稽關系一目了然,讓人大代表、社會公眾能夠看清楚、看明白預算,有效監(jiān)督政府收支。</p><p>　　二、必須全面貫徹實施新《預算法》，依法強化和改

16、進地方人大及其常委會預決算的審查監(jiān)督</p><p>　　法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。那么，地方人大及其常委會如何全面貫徹實施新《預算法》，依法強化和改進預決算的審查監(jiān)督呢？筆者認為，要從地方財政工作實際出發(fā)，著重抓好以下幾方面工作：</p><p>　　——加大學習宣傳力度，讓新《預算法》治理念深入人心。地方各級人大干部、各級財稅干部要帶頭深入學習新《預算法》，并作為“六

17、五”普法重要內容，全面準確掌握新《預算法》的精神、原則和各項具體規(guī)定，自覺把新《預算法》的各項要求，貫徹到人大監(jiān)督和財稅改革發(fā)展的各項具體工作中。要牢固樹立服務理念，采取各種方式，廣泛向社會宣傳，縱向到市、縣、鄉(xiāng)，橫向到各部門、企事業(yè)單位，加強同業(yè)務主管部門、人大代表等的溝通聯(lián)系，熱情耐心做好新《預算法》的講解、答疑工作，讓新《預算法》人人皆知，讓新《預算法》治理念深入人心。</p><p>　　——突出預決算編

18、制全面性，依法擴大人大審查監(jiān)督范圍。新《預算法》對預算的編制、公開提出了更高的要求，地方各級政府部門應當按照新要求，認真做好貫徹工作。一是推進政府全口徑預算體系建設。</p><p>　　進一步完善預算管理和監(jiān)督制度，及時深化完善現(xiàn)有的預算體系，加強編制和執(zhí)行工作，明確各類預算的功能定位，提升預算的完整性和統(tǒng)籌性，將全部政府性收支都納入人大監(jiān)督中。二是嚴格依照新《預算法》辦事。地方各級人民政府要按照新《預算法》中

19、規(guī)定編制預算，必須破除以往舊的思維模式，吸收新的現(xiàn)代理財觀念，在每年預算編制工作中體現(xiàn)和落實。必須嚴肅財經紀律，堅持問題導向，強化財政監(jiān)督檢查，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。三是依法協(xié)調推進財稅體制改革。新《預算法》的制定和實施正處于全面深化財稅體制改革時期，地方各級人民政府要做好各項改革方案與新《預算法》的銜接工作，使貫徹落實新《預算法》和推進財稅改革相互協(xié)調，同步推進。尤其是要抓好推進預決算公開，探索中期財稅規(guī)劃管理，清理、

20、整合和壓減專項資金，全面實施資源稅（如煤炭）從價計征改革，將建筑業(yè)、房地產、生活性服務業(yè)和金融業(yè)納入營改增試點范圍，推進政府購買公共服務、政府和社會資本合作（ppp）試點，將政府債務納入預算、債券發(fā)行、存量債務債券置換等重點改革，扎實推進現(xiàn)代預算管理制度建設。四是完善政府決算報告。對于提交人大及其常委會審查審議的決算完善編制，細化</p><p>　　——適應新《預算法》實施要求，加強人大對預決算審查監(jiān)督人才隊伍

21、建設。新《預算法》對人大機關做好預算審查監(jiān)督工作提出了新的要求，為了適應新的形勢，加強人大監(jiān)督機構的人才隊伍建設，提高審查和監(jiān)督能力，是人大機關的緊迫任務。一是增加監(jiān)督審查機構人員編制。從精通稅法、熟悉財政業(yè)務、審計業(yè)務的人員中進行挑選，建設一支業(yè)務水平高、思想素質好的人大預決算審查監(jiān)督隊伍，承擔起預決算的日常審查和監(jiān)督工作。二要提高依法審查監(jiān)督意識。人大及其常委會要不斷提高思想認識，改進監(jiān)督方式，提高監(jiān)督效果。依法加強人大及其常委會對

22、政府預算決算的審查和監(jiān)督，實現(xiàn)政府預決算監(jiān)督由程序性走向實質性的轉變，提高財政資金使用效益。三是加大預決算知識培訓力度。定期舉辦人大代表培訓班，講解財政、稅務、審計相關專業(yè)知識，解讀新《預算法》等法律法規(guī)，使代表們全面準確把握預決算監(jiān)督中的基本知識，提高預決算的審查和監(jiān)督能力。同時，要以網絡為平臺，豐富學習方式，調動人大代表和人大常委會組成人員投身學習的熱情，充分發(fā)揮基層人大代表和人大常委會組成人員在預決算審查監(jiān)督中的作用，提高審查監(jiān)督

23、效果。</p><p>　　——提高預決算公開透明度，加強預決算剛性約束。新《預算法》最大的特點就是提高政府預算的公開透明度。為了促進政府預決算公開，地方人大及其常委會要建立相應的制度，進一步完善審查和監(jiān)督過程。一是增強預決算公開透明度。通過法律制度的完善，全力推進預決算公開工作，如政府適時公開“三公“經費、披露民生的重點支出，接受公眾媒體監(jiān)督，不斷規(guī)范政府行為，建設民主法治社會。二是實行雙重審計制度。對于提交人

24、大及其常委會審查審議前的決算報告可以先行審計，實行分別由政府審計機構和社會審計機構雙重審計的制度。通過內部審計和外部審計的結合，有效發(fā)揮社會審計機構的作用，有利于公開透明，互相監(jiān)督。三是建立預決算公開反饋機制。及時收集、整理和反饋預決算公開后群眾提出的意見和建議，提交人大常委會。同時，要進一步推進財政績效評價工作，通過加強績效管理，增強監(jiān)督力度，強化信息建設，以結果好不好為導向進行績效評價工作，提高財政資金使用效益。</p>