1、<p>　　土地利用規(guī)劃地方分權(quán)化法律制度探析</p><p>　　摘要：我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度由中央政府單一供給，導(dǎo)致規(guī)劃的決策中心化，地方政府的利益訴求長期被漠視。在土地利用規(guī)劃權(quán)日趨地方化的背景下，為了維護地方土地利用規(guī)劃合理的自主權(quán)，中央政府應(yīng)當在維護規(guī)劃法制統(tǒng)一化的前提下，確認地方政府土地利用規(guī)劃決策的主體地位，加強中央和地方互動，完善中央與地方規(guī)劃權(quán)力的動態(tài)配置，以規(guī)范、整合地方的利益訴求

2、。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；地方分權(quán)化；中央政府；法律制度 </p><p>　　中圖分類號：D922.34 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104（2013）06?0097?06 </p><p>　　土地利用規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件對土地開發(fā)、利用、治理、保護目標，在空間和時間上所作

3、的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排?！锻恋毓芾矸ā泛汀度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006―2020）》強化了中央對土地利用總體規(guī)劃的控制。土地利用規(guī)劃長期處于集權(quán)控制之下，中央規(guī)劃管理部門直接決策，參與地方規(guī)劃編制與審批，而中央的指導(dǎo)也屬于技術(shù)性的，規(guī)劃的內(nèi)容則安排得過細、缺乏彈性。在土地利用規(guī)劃決策權(quán)過分集中在中央的背景下，地方政府對規(guī)劃制度的需求無法體現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府成為中央政府土地利用規(guī)劃法律政策實施的異己力量。地方政府主導(dǎo)的城市規(guī)劃權(quán)和中央

4、政府主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃權(quán)形成了激烈博弈的局面。筆者認為，土地利用規(guī)劃權(quán)的日趨地方化有其實質(zhì)上的合理之處。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，中央政府能否在適度集權(quán)模式下充分發(fā)揮地方的優(yōu)勢，通過中央與地方合作，在發(fā)展中協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)力配置，對提升中央土地利用規(guī)劃權(quán)力實施效果具有重大意義。 </p><p>　　一、我國土地利用規(guī)劃權(quán)配置的現(xiàn)狀 </p><p><b>　　及弊端 </b&

5、gt;</p><p>　　目前，我國土地利用規(guī)劃權(quán)力配置沿用計劃經(jīng)濟體制傳統(tǒng)，即土地利用規(guī)劃的編制、管理權(quán)力集中于中央政府。在立法上，《土地管理法》第17條規(guī)定： </p><p>　　“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！钡?8條規(guī)定：“下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)上一級土地利用總體

6、規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標?！贝送?，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006―2020）》提出，地方各級人民政府應(yīng)按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，組織修編土地利用總體規(guī)劃。省級土地利用總體規(guī)劃要強化戰(zhàn)略性和政策性，重點確定本行政區(qū)域土地利用的目標、指標和任務(wù)。地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)

7、用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。由此可見，在土地利用規(guī)劃決策結(jié)構(gòu)方面，中央政府和主要土地利用規(guī)劃決策者存在“中心化”現(xiàn)象，地方?jīng)Q策主體則處于邊緣化地位，從而削弱了其他弱勢決策主體的話語權(quán)。中心化現(xiàn)象會產(chǎn)生土地利用規(guī)劃中責(zé)權(quán)不對稱、言路堵塞、信息無法及時傳遞和反饋等一系列弊端，從而導(dǎo)致土地利用規(guī)劃決策成本的</p><p>　?。ㄒ唬?信息不對稱 </p>

8、;<p>　　中央在土地利用規(guī)劃決策方面的過分集權(quán)化會產(chǎn)生信息不對稱。從土地經(jīng)濟學(xué)視角看，在權(quán)力主導(dǎo)型的宏觀調(diào)控制度下，調(diào)控的合理性建立在政府掌握充分信息和知識的假定之上。隨著知識的高度開放并走向公共性，這種優(yōu)勢并不必然存在。由于中央政府及職能部門不占有關(guān)于土地利用規(guī)劃的全部相關(guān)信息，因而不可能制定出一個整合規(guī)劃。土地利用規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)方式不能掌握其所需要整合的不同城市活動的分散知識。關(guān)于適合用作商業(yè)、住宅和工業(yè)發(fā)展適當?shù)?/p>

9、點的知識基本由不同的市場主體所掌握，而這些信息也不可能集中收集到一個中央調(diào)制機構(gòu)。因此，中央政府幾乎沒有理由對土地利用模式進行微觀管 理。[1]中央政府在規(guī)劃決策時所擁有的信息只是各地方總和信息的一部分，因為中央規(guī)劃者是根據(jù)自身的偏好以及編制規(guī)劃的需要來確定所搜集的信息，并排除了自己不感興趣或不易獲取的信息。地方政府的利益訴求在中央的土地利用規(guī)劃編制中被化約，必然會導(dǎo)致中央土地利用規(guī)劃決策缺乏科學(xué)性與可行性。 </p>&

10、lt;p>　　（二） 地方利益訴求被忽略 </p><p>　　土地利用規(guī)劃要想達到良好效果，既要體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展的要求，又要在全國范圍內(nèi)進行土地利用的綜合平衡。這就意味著，中央和地方都要參與到土地利用規(guī)劃編制的過程中，這種中央和地方政府同時參與規(guī)劃的優(yōu)點在于考慮了國家和地方的利益。[2]在中央規(guī)劃集權(quán)體制下，地方政府的合理訴求無法在中央的土地利用規(guī)劃法律與政策中得到回應(yīng)，因而土地利用規(guī)劃法律政策實施過程中

11、難免會發(fā)生中央與地方意志的碰礪、沖撞甚至激烈對抗。中央政府為了強制推行其土地利用規(guī)劃法律政策，難免要加大執(zhí)法力度，扭轉(zhuǎn)地方政府的不配合、不協(xié)作。在一定條件下，由此產(chǎn)生的問題是在執(zhí)行中央土地利用規(guī)劃法律政策上，地方政府有時以受控制的角色搞“上有政策，下有對策”，表現(xiàn)出反向控制的傾向。在分級調(diào)控權(quán)的范圍內(nèi)實施區(qū)域性調(diào)控政策時，地方政府會在自身利益驅(qū)使下對中央土地利用規(guī)劃調(diào)控政策與法律進行歪曲執(zhí)行，如“你有政策我有對策”替代性執(zhí)行、“陽奉陰違

12、”象征性執(zhí)行、“搞土政策”附加性執(zhí)行、“斷章取義”選擇性執(zhí)行，還有“虎頭蛇尾”敷衍性執(zhí)行。以保障性住房規(guī)劃為例，保障性住房規(guī)劃與具體城市有關(guān)聯(lián)，并且需要地方政府予以具體實施，說到底，保障性住房規(guī)劃是個地方性的事務(wù)。</p><p><b>　　立法模式及其啟示 </b></p><p>　?。ㄒ唬?英國地方土地利用規(guī)劃權(quán)制度模式 </p><p&g

13、t;　　1. 中央規(guī)劃權(quán)對地方的影響 </p><p>　　英國的規(guī)劃體系為國家層的規(guī)劃政策導(dǎo)則，區(qū)域?qū)拥膮^(qū)域規(guī)劃導(dǎo)則，地方層的結(jié)構(gòu)規(guī)劃、地方規(guī)劃和單一發(fā)展規(guī)劃。在中央政府一級，環(huán)境部是城市規(guī)劃管理的主管，此外，交通部、通商產(chǎn)業(yè)部、歷史遺產(chǎn)部、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)部等部門也同時參與地方政府的規(guī)劃指導(dǎo)監(jiān)督。各級地方政府都設(shè)有相關(guān)的區(qū)域及土地利用規(guī)劃部門進行規(guī)劃管理及開發(fā)控制。地方政府擁有土地利用規(guī)劃的決定權(quán)，而中央政府可以通過

14、修改初始規(guī)劃法、發(fā)布規(guī)劃行政文書、規(guī)劃審查結(jié)果上訴重審、特殊情況下的自治權(quán)限的強行介入、自治權(quán)限外特定區(qū)域的設(shè)定、補助金制度的設(shè)立等途徑，對地方的規(guī)劃管理審查權(quán)進行干預(yù)。[3]而且，從中央主管部門發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)性的行政文件的頻率和內(nèi)容范圍等實際情況看，中央主管部門對地方規(guī)劃制定和實施進行的政策和及時的指導(dǎo)是全面而具體的。從中央政府與地方政府關(guān)系來看，英國的土地利用規(guī)劃是在地方自治的前提下，中央政府仍具有較強的影響，中央政府擁有制定與修改政

15、策準則的權(quán)力，這也是左右地方政府開發(fā)管制的重要權(quán)力。 </p><p>　　2. 地方在規(guī)劃中的自治權(quán) </p><p>　　在英國，開發(fā)管制乃是地方當局接受開發(fā)者的申請并進行決策，決策過程由地方議會聽取地方規(guī)劃師專業(yè)與行政意見后加以決定。此外，地方當局以土地使用政策準備的開發(fā)計劃作為決策的參考，但是開發(fā)計劃并非有法定約束力的計劃。縣委員會和區(qū)委員會都作為地方規(guī)劃當局行使法律授予的權(quán)力。根

16、據(jù)2004年《規(guī)劃與強制購買法》，如果在某一區(qū)域內(nèi)既有縣委員會又有區(qū)委員會，國務(wù)大臣可以發(fā)布命令，在該區(qū)域內(nèi)設(shè)立一個聯(lián)合委員會，行使地方規(guī)劃當局的職能。[4]英國的地方規(guī)劃均由地方政府規(guī)劃部門自行編制，地方規(guī)劃內(nèi)容是全面而詳細的（如卡迪夫1997年地方規(guī)劃），內(nèi)容涉及從宏觀政策直至地塊規(guī)劃要求等。這種規(guī)劃并沒有三年、五年或十年規(guī)劃目標的概念、而是一年一稿、每年都要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同情況進行相應(yīng)的修改。[5]土地利用規(guī)劃結(jié)合地方政府架

17、構(gòu)的變化，改變過去一套頑固的、例行的和官僚的程序規(guī)劃體系，更強調(diào)地方政府效能的發(fā)揮和社會公眾的參與，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展原則的貫徹執(zhí)行。隨著2004年《規(guī)劃與強制購買法》的頒行，在新的規(guī)劃體系中，國家尺度的規(guī)劃政策導(dǎo)則被更為簡潔的規(guī)劃政策描述取代，區(qū)域尺度的區(qū)域規(guī)劃導(dǎo)則被法定的區(qū)域空間戰(zhàn)略取代，地方</p><p>　?。ǘ?德國土地利用規(guī)劃地方分析化模式 </p><p>　　1. 中央與地

18、方規(guī)劃編制權(quán)的共享 </p><p>　　在德國，聯(lián)邦空間規(guī)劃的主體是聯(lián)邦政府城市發(fā)展房屋交通部與各州（通過州空間規(guī)劃）部長聯(lián)席會議共同編制。編制規(guī)劃時要聽取各州的意見。[6]在德國的空間規(guī)劃體系中，區(qū)域規(guī)劃是位于州空間規(guī)劃以下的實現(xiàn)聯(lián)邦州內(nèi)不同區(qū)域發(fā)展目標的一種功能性規(guī)劃。聯(lián)邦空間規(guī)劃法要求那些包含了多個高度聚集中心的州編制區(qū)域規(guī)劃，并要求區(qū)域規(guī)劃與其上、下級規(guī)劃之間建立“交互反饋機制”。 </p>

19、<p>　　2. 中央政府規(guī)劃權(quán)力行使的輔助性原則 </p><p>　　在中央與地方規(guī)劃權(quán)力關(guān)系中，中央政府的規(guī)劃決策處于地方的輔助地位。中央負責(zé)的區(qū)域規(guī)劃與州空間規(guī)劃的任務(wù)不完全相同，區(qū)域規(guī)劃以土地利用為核心，旨在完成以下目標：補充和實現(xiàn)具體的聯(lián)邦空間規(guī)劃和州空間規(guī)劃原則、目標；總覽區(qū)域內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和發(fā)展問題，制定特定目標，適當顧及地方政府規(guī)劃；根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要，協(xié)調(diào)上級項目，并把項目宗旨結(jié)合到區(qū)

20、域規(guī)劃中。根據(jù)《聯(lián)邦建設(shè)法典》，地方城市土地利用規(guī)劃的任務(wù)是計劃和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具體、很獨立的規(guī)劃，而只有在規(guī)劃過程的最后階段才涉及聯(lián)邦州的相關(guān)規(guī)定。 </p><p>　?。ㄈ?荷蘭地方土地利用規(guī)劃權(quán)制度模式 </p><p>　　根據(jù)歐盟輔助性原則，荷蘭2008年出臺的《空間規(guī)劃法案》也規(guī)定了上述原則。當更高的利益處于危險之中時，中央和地方政府會以比以前更為強勢的

21、手段來干預(yù)土地利用規(guī)劃?？梢哉f，荷蘭中央空間規(guī)劃權(quán)的關(guān)鍵就是協(xié)調(diào)，立法更多地賦予了地方政府空間規(guī)劃自治權(quán)，后者表現(xiàn)為以開發(fā)為中心、空間規(guī)劃分權(quán)、放松管制以及分區(qū)管制外的地方實驗項目。 </p><p>　　1. 以開發(fā)為中心 </p><p>　　空間規(guī)劃以開發(fā)為中心意味著空間規(guī)劃從保持現(xiàn)狀向可持續(xù)發(fā)展的開發(fā)轉(zhuǎn)變。這導(dǎo)致的一個重要后果就是荷蘭廢除了第四次備忘錄強調(diào)的中央政府限制性干預(yù)，這為

22、在農(nóng)村建設(shè)住房提供了廣闊空間。中央政府不再直接干預(yù)規(guī)劃，取而代之的是允許地方政府決定其認為是負責(zé)的空間規(guī)劃行為。 </p><p><b>　　2. 分權(quán)化 </b></p><p>　　空間規(guī)劃分權(quán)化意味著對規(guī)劃任務(wù)的重新分配。在《國家空間戰(zhàn)略》中，地方政府、社會團體、市民和私人行為者已經(jīng)明確被邀請參與到土地規(guī)劃中來，從而保證對地方空間規(guī)劃達成共識以及規(guī)劃政策執(zhí)行具

23、有廣泛的支持基礎(chǔ)?！秶铱臻g戰(zhàn)略》加強了地方活力，中央政府只有在國家或國際利益受到威脅時才能對空間開發(fā)設(shè)置限制。 </p><p><b>　　3. 放松管制 </b></p><p>　　隨著社會和政治上對中央空間規(guī)劃權(quán)的不斷抵觸，地方政府、個人和企業(yè)規(guī)劃自由的呼聲日益高漲。從2008年《空間規(guī)劃法案》實施以來，規(guī)劃權(quán)力層級正在逐漸簡化，地方政府的規(guī)劃決策程序變得更

24、加便捷，提升了地方政府規(guī)劃決策的效率。另外，新法案對于中央政府、省級、市級政府的責(zé)任分配更加清晰。地方政府出臺的城市法案優(yōu)先權(quán)在不斷擴大：中央政府對關(guān)鍵城市網(wǎng)絡(luò)節(jié)點和阿姆斯特丹南軸以及5個國家關(guān)鍵項目――鹿特丹中心、海牙中心、烏特勒之中心、阿納姆、布雷達進行投資建設(shè)。所有的城市政府都可以行使土地開發(fā)優(yōu)先權(quán)；中央與市政府有權(quán)簽署集中發(fā)展城市的合作協(xié)議。在這種合作關(guān)系中，中央與地方政府都將不得不做出妥協(xié)與讓步，這意味著中央的規(guī)劃決策必須為地

25、方政府規(guī)劃制定和解釋留有合理的空間。[7] 　　4. 分區(qū)管制外的實驗項目 </p><p>　　由于中央政府本身只能啟動小規(guī)模的建筑工程和活動，因而地方政府的首要義務(wù)是保證中央目標的實現(xiàn)。所謂試驗項目是指中央政府采用立法、投資或合作的形式促進與幫助地方規(guī)劃項目的有效實施。因為中央政府當然不能期望將空間規(guī)劃責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給地方政府并聽之任之。其目的是為地方政府行使土地利用規(guī)劃權(quán)提供清晰的指引，以及在工具性和參與性干預(yù)

26、之間完成立法地位的轉(zhuǎn)換。在該實驗項目中，各層政府均將中央政府視為必要的且權(quán)威的空間規(guī)劃參與者，中央與地方政府共同參與空間規(guī)劃決策，以指導(dǎo)程序、提供實驗空間、支持開發(fā)創(chuàng)新能力，提供財政刺激和決定規(guī)劃項目開發(fā)治理。 </p><p>　　（四） 域外規(guī)劃分權(quán)模式對我國的啟示 </p><p>　　英國、德國和荷蘭均為土地利用規(guī)劃立法的代表性國家，對我國具有以下幾點啟示：第一，上述國家土地利用規(guī)

27、劃權(quán)配置的立法趨勢表明，在地方自主的格局下，土地利用規(guī)劃權(quán)日趨地方化。前述國家的土地利用規(guī)劃法律都采取了中央與地方自上而下與自下而上相結(jié)合的規(guī)劃民主互動機制，強調(diào)下位規(guī)劃的特色與個性、自主性，防止上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的過度限制。第二，中央與地方土地利用規(guī)劃權(quán)的配置采用輔助性原則。中央土地利用規(guī)劃不能無限制地對地方土地利用規(guī)劃加以約束，而應(yīng)為地方土地利用規(guī)劃保留足夠的自主空間。第三，規(guī)劃涉及的事項與地方自主性事務(wù)之間關(guān)聯(lián)程度越高，地方政府的

28、參與程度就應(yīng)當越大。土地利用規(guī)劃權(quán)在中央和地方合作框架里，國家與地方結(jié)成地位對等、互相協(xié)商的合作伙伴；而地方政府在獲得部分土地利用規(guī)劃決定權(quán)的同時，也需要承擔(dān)相應(yīng)的規(guī)劃義務(wù)。第四，中央與地方規(guī)劃權(quán)呈現(xiàn)動態(tài)的配置，立法通過賦予地方土地利用規(guī)劃適度的立法權(quán)，使地方政府的規(guī)劃決策隨著地方的社會、經(jīng)濟和環(huán)境變化，富有及時回應(yīng)性。 </p><p>　　三、構(gòu)建我國地方土地利用規(guī)劃權(quán) </p><p&g

29、t;<b>　　制度的基本思路 </b></p><p>　?。ㄒ唬?地方政府分享土地利用規(guī)劃權(quán)力的意義 </p><p>　　1. 市場經(jīng)濟需要地方參與土地利用宏觀調(diào)控 </p><p>　　地方政府參與是土地利用規(guī)劃決策對市場失靈做出的必要回應(yīng)。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，地方政府更加靠近土地市場，在組織上更能體現(xiàn)地方的訴求。將土地利用規(guī)劃權(quán)更多留給

30、市場，或者追求縱向行政系統(tǒng)內(nèi)部的自愿合作，能夠達成多層級政府規(guī)劃管制內(nèi)的共識。賦予地方政府合理的土地利用規(guī)劃決策權(quán)，有助于地方政府基于地方公共利益訴求，密切關(guān)注民眾的規(guī)劃權(quán)利問題，并為其提供正規(guī)的疏通渠道。實踐證明，賦予地方適度的土地利用規(guī)劃決策權(quán)有助于貼近公眾的需要，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標。 </p><p>　　2. 表達地方發(fā)展的合理訴求 </p><p>　　賦予地方政府參與宏觀調(diào)控

31、決策權(quán)有利于表達地方合理發(fā)展訴求，其理由是：公共物品是分級次的，不同級次的公共物品從提供的效率來看又是不盡相同的。隨著地區(qū)差異的增大和市場的一體化傾向，中央與地方之間在土地利用規(guī)劃中呈現(xiàn)出極為復(fù)雜的利益沖突，將使規(guī)劃權(quán)力的配置逐步突破中央集權(quán)的管理邊界。[8]在土地利用規(guī)劃中，地方政府的價值性被充分張揚，能夠充分調(diào)動其在地方治理中的積極性，實現(xiàn)地方的主體性和責(zé)任性，使其在土地開發(fā)系統(tǒng)中依據(jù)所處區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展情勢，制定符合地方情況的土

32、地利用政策，應(yīng)對各種現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，完成土地關(guān)系調(diào)整的權(quán)變。 </p><p>　　3. 促進地方的制度實驗與制度創(chuàng)新 </p><p>　　分權(quán)改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展使地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的配置資源的權(quán)力，地方成為相對獨立的行為主體和利益主體。中央政府只有在“中央―地方”這一“委托―代理”關(guān)系中設(shè)計“激勵相容約束”的制度機制，才可能使地方政府按照自己的期望行事，減少其對策性的道德風(fēng)險

33、。[9]在土地利用規(guī)劃領(lǐng)域，我國的土地市場化改革的特點是個針對地方放權(quán)讓利的過程，也是使地方政府成為“中心”的過程。地方政府土地利用規(guī)劃試驗和試錯的方法已經(jīng)成為土地利用規(guī)劃逐漸適應(yīng)新挑戰(zhàn)的普遍方法。因為，轉(zhuǎn)型時期土地利用關(guān)系的動態(tài)性使規(guī)劃立法一方面由于經(jīng)驗、理性的局限不可能制定得絕對剛性，不得不選擇富有彈性的規(guī)劃立法；另一方面，由于缺乏足夠的創(chuàng)新知識，中央政府通常要借助地方政府對土地利用規(guī)劃制度進行創(chuàng)新“實驗”，以便對其加以事后的立法追

34、認或立法調(diào)試。 </p><p>　?。ǘ?地方土地利用規(guī)劃權(quán)改革的制度設(shè)計 </p><p>　　1. 賦予地方土地利用規(guī)劃的自治權(quán) </p><p>　　根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條的規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標準?！睋?jù)此，立法需要厘清土地利用規(guī)劃權(quán)縱向配置的各個層

35、級，土地利用規(guī)劃必須建立在尊重地方自主權(quán)、“剩余權(quán)力歸地方”的基礎(chǔ)之上，只有在土地利用規(guī)劃政策與地方社會經(jīng)濟發(fā)展目標相適應(yīng)，地方政府才會積極配合中央政府土地利用規(guī)劃政策的實施。 </p><p>　　我國幅員遼闊，各地土地資源與利用需求差異較大。土地利用規(guī)劃應(yīng)當因地制宜，中央應(yīng)當適度放權(quán)給地方，以便地方政府能夠?qū)Ξ數(shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需求做出及時回應(yīng)。借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，我國立法應(yīng)當加強中央和地方政府共同規(guī)劃的責(zé)任

36、。首先，國家和省級規(guī)劃應(yīng)當注重宏觀性、戰(zhàn)略性，國家規(guī)劃明確國家宏觀戰(zhàn)略與目標，提出土地利用規(guī)劃的原則性問題；省級規(guī)劃根據(jù)國家規(guī)劃目標與各省實際提出具體的規(guī)劃條例，國家應(yīng)給予各省一定的自主權(quán)；地市級規(guī)劃應(yīng)注重協(xié)調(diào)性，具有上下溝通的作用。[10]其次，地方政府規(guī)劃參與權(quán)具體形式分為多個層次，包括中央政府在行使土地利用規(guī)劃權(quán)時應(yīng)當聽取地方政府的意見，這是較低參與層次的形式；地方土地利用規(guī)劃決策參與程度較高的形式還有參與起草、取得地方政府的同意

37、、組成制定規(guī)劃的共同組織等。最后，對規(guī)劃法律中強制的內(nèi)容，例如生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護的規(guī)劃，地方當嚴格按照中央政府土地利用規(guī)劃實施執(zhí)行；而對于指導(dǎo)性的內(nèi)容，則可以根據(jù)地方不同的情況尊重地方政府的自主選擇行使土地利用規(guī)劃權(quán)力。 </p><p>　　2. 中央與地方規(guī)劃權(quán)力的動態(tài)配置 　　《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第17條規(guī)定：“省級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：……規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。”基于

38、轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃立法的動態(tài)性，2000年國土資源部出臺的《土地利用規(guī)劃實施管理工作若干意見》提出了深入調(diào)查研究，搞好試點示范，積極探索實施規(guī)劃的有效機制和途徑，要求各級土地行政主管部門要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和客觀情況變化，有針對性地開展調(diào)查，研究解決規(guī)劃實施中的問題。近期要重點圍繞實施西部大開發(fā)、加快城市化發(fā)展、加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)等規(guī)劃實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，搞好規(guī)劃實施試點。各省、自治區(qū)、直轄市可以相應(yīng)開展規(guī)劃實施試點工作。 &

39、lt;/p><p>　　借鑒荷蘭規(guī)劃實驗項目的立法經(jīng)驗，立法者應(yīng)當明確：即使在可以明確、詳細規(guī)定規(guī)劃權(quán)力的情況下，中央土地利用規(guī)劃法律也往往要預(yù)留一定的制度創(chuàng)新空間給地方。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，土地利用規(guī)劃立法應(yīng)當采用 “宜粗不宜細”，使用委任立法、“空白立法”和“例外立法”技術(shù)。這種立法技術(shù)的彈性適應(yīng)了轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃政策多變性的特點，便于地方政府靈活地行使土地利用規(guī)劃權(quán)。同時，地方實驗立法如果出現(xiàn)對社會的消極影響，需

40、要及時糾正，以便保持規(guī)劃的公平正義。因此，必須保證地方政府土地利用規(guī)劃權(quán)的行使受到中央土地利用規(guī)劃法律與政策的約束和指引。 </p><p>　　3. 加強規(guī)劃中地方與中央的民主互動 </p><p>　　實現(xiàn)目標的行政權(quán)力與制度的交往權(quán)力可以通過一種功能性權(quán)力分立而建立起來。因為民主法治國的任務(wù)不僅僅在于平均的分配政治權(quán)力，而且通過對它的合理化而剝?nèi)テ浔┝π?。[11]中央和地方應(yīng)當按土地

41、利用規(guī)劃效率原則分配權(quán)力，尋找激勵和約束配置的最優(yōu)機制，在地方更具有信息優(yōu)勢和效率時就應(yīng)給地方更多的規(guī)劃權(quán)力空間。從博弈論的視角考察，中央與地方的協(xié)商民主關(guān)系實質(zhì)就是要改變以往的中央與地方“對立”思維，強調(diào)二者互動，且在建構(gòu)公正和互動范式時重視民主原則的作用。民主是手段，互動是目的。通過立法在中央與地方間建立一個集體選擇的平臺，在這樣的平臺上，對權(quán)力的分配、行使、監(jiān)督、調(diào)整在集體選擇規(guī)則下的完成行為與權(quán)力的選擇；各方可以有效地顯示地方的

42、偏好，最大程度地協(xié)調(diào)地方利益與全國利益的沖突。[12]因為中央宏觀調(diào)控的制度化過程與地方層面的制度化過程經(jīng)常交織在一起，中央制度與地方制度會不可避免地沖突，這些會對中央制度的執(zhí)行產(chǎn)生影響。當中央層面對地方層面已經(jīng)發(fā)揮作用并且已經(jīng)變成制度的方式記錄不充分時，就可能發(fā)生中央/地方制度的不協(xié)調(diào)與沖突。查韋斯認為，中央政府與地方政府存在五種互動類型，從最協(xié)調(diào)到最不協(xié)調(diào)：互補性、適</p><p>　　基于以上分析，我國立

43、法可以借鑒德國空間規(guī)劃法中地方分權(quán)的立法經(jīng)驗，加強中央與地方的互動和反饋機制，中央與地方在土地利用規(guī)劃權(quán)配置上要注意尋找統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的 “黃金分割點”。具體而言，地方政府應(yīng)當保障中央制定的土地利用規(guī)劃總體目標的實現(xiàn)，中央政府也應(yīng)當建立與地方政府溝通協(xié)商的程序規(guī)則，傾聽地方政府在土地利用規(guī)劃中的合理訴求。 </p><p><b>　　注釋： </b></p>

44、<p>　?、?例如，2013年，青海要完成17.62萬套保障房建設(shè)目標，上海新開工和籌措保障房總體目標為1500萬平方米，江蘇確定的保障房建設(shè)計劃包括新增公租房、廉租房15萬套、經(jīng)濟適用房6萬套等。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　Stefano Moroni. Rethinking the theory and

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