1、<p><b>　　本科畢業(yè)論文系列</b></p><p><b>　　開題報告</b></p><p><b>　　工程管理</b></p><p>　　某新城建設(shè)的統(tǒng)籌管理模式研究</p><p>　　一、選題的背景與意義</p><p>

2、;<b>　　1.選題背景</b></p><p>　　新城作為象山縣的重要組成部分，利用新城特有的區(qū)位及資源優(yōu)勢，建設(shè)具有一流濱海風(fēng)光，集旅游休閑度假、高尚居住、先進產(chǎn)業(yè)于一體的生態(tài)型濱海旅游新城。</p><p><b>　　2.選題意義</b></p><p>　　無可否認(rèn)，開發(fā)區(qū)在我國經(jīng)濟發(fā)展尤其是對于我國改革開放

3、的發(fā)展起了重要的推動作用。而現(xiàn)在的開發(fā)區(qū)面臨著制度上的嚴(yán)重考驗，對新城的統(tǒng)籌管理模式進行深入地分析，如何應(yīng)對作出調(diào)整，對完成新城項目既定目標(biāo)實現(xiàn)有些非常重要的意義。</p><p>　　一方面，在我國開發(fā)區(qū)興起之際，由于優(yōu)惠政策的支持，開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟仍能保持高速增長，但是在我國開發(fā)區(qū)林立的現(xiàn)狀下，開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策已逐步減少，現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的統(tǒng)籌管理模式的缺陷，嚴(yán)重制約著開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展。另一方面，新城的建設(shè)目的是建設(shè)有

4、特色、可持續(xù)、高品質(zhì)的新城。而現(xiàn)在的行政審批流程只為新城的單個項目的合法性進行審批，而這樣拼湊的新城毫無特色可言。因此為達到這樣一個建設(shè)目的，新城必須對開發(fā)區(qū)的統(tǒng)籌管理模式進行優(yōu)化。</p><p>　　二、研究的基本內(nèi)容與擬解決的主要問題：</p><p><b>　　1.研究基本內(nèi)容：</b></p><p>　　（1）熟悉新城總體規(guī)劃；&

5、lt;/p><p>　?。?）領(lǐng)會新城建設(shè)目標(biāo)；</p><p>　　（3）分析新城的項目結(jié)構(gòu)及其行業(yè)管理；</p><p>　　（4）分析各類項目建設(shè)對新城目標(biāo)的影響；</p><p>　?。?）分析各類項目建設(shè)過程中涉及的政府管理；</p><p>　?。?）分析建設(shè)過程中政府、管委會、開發(fā)商之間的利益關(guān)系；</

6、p><p>　　（7）分析“多頭”管理對新城建設(shè)目標(biāo)的影響；</p><p>　?。?）構(gòu)建有效的統(tǒng)籌管理模式；</p><p>　　（9）制定統(tǒng)籌管理的協(xié)調(diào)機制。</p><p>　　2.擬解決的主要問題：</p><p>　　（1）項目缺乏合理性；</p><p>　?。?）管委會該獲得多大的權(quán)

7、力；</p><p>　?。?）建設(shè)項目多頭管理，管理不利。</p><p>　　三、研究的方法與技術(shù)路線：</p><p>　　四、研究的總體安排與進度：</p><p>　　2010.11.23～12.04 完成開題報告、文獻綜述；</p><p>　　2010.12.5～2011.1.14 熟悉新城規(guī)劃和項目

8、結(jié)構(gòu)及其行業(yè)管理；</p><p>　　2011.1.15～2011.2.14 分析各類項目建設(shè)過程的政府管理及利益影響；</p><p>　　2011.2.15～2011.3.14 構(gòu)建有效的統(tǒng)籌管理模式；</p><p>　　2011.3.15～2011.4.14 制定統(tǒng)籌管理的協(xié)調(diào)機制；</p><p>　　2011.4.15～2

9、011.5.7 完成論文修改，準(zhǔn)備答辯。</p><p><b>　　五、主要參考文獻：</b></p><p>　　[1] 丁士昭.工程項目管理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社.2006.5.</p><p>　　[2] 常杪.改革：統(tǒng)籌管理是核心[J].中國水利報.2006/06/20.</p><p>　　[3]

10、 叢峰.成都統(tǒng)籌管理市政設(shè)施工程[J].西部時報.2007/12/07.</p><p>　　[4] 劉建洪.試論建設(shè)項目的統(tǒng)籌管理[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版).2008(6).</p><p>　　[5] 貢培生.落實科學(xué)發(fā)展觀 統(tǒng)籌建設(shè)新城鎮(zhèn)——江蘇省無錫市惠山區(qū)老鎮(zhèn)區(qū)改造的若干對策思考[J].小城鎮(zhèn)建設(shè).2009(4).</p><p>　　[6]

11、王宇華.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下的新城鎮(zhèn)建設(shè)[J].學(xué)習(xí)月刊.2008(22).</p><p>　　[7] 劉建國.加強城市基礎(chǔ)建設(shè)與管理 打造和諧時尚都市新城區(qū)[J].城市管理與科技.2007(5).</p><p>　　[8] 劉洪濤.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 建設(shè)中原大都市區(qū)——探索具有中國特色符合河南省情的城市化發(fā)展道路[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2010(1). </p>&l

12、t;p>　　[9] 梁建清.勇于先行先試努力開創(chuàng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理新局面[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè).2010(2).</p><p>　　[10] 洪凱，史衛(wèi)東.試論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟.2004(10).</p><p>　　[11] 孫靜.論促進城市土地資源節(jié)約利用的經(jīng)濟激勵制度[J].現(xiàn)代商業(yè).2007(14).</p><p>　　

13、[12] 趙紅星.基本建設(shè)程序淺探[J].工程建設(shè)與設(shè)計.2007(11).</p><p>　　[13] 趙巍.關(guān)于開發(fā)區(qū)管理體制的思考[J].科技信息.2007(16).</p><p>　　[14] 邢 飛,徐永香.關(guān)于我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理模式創(chuàng)新的思考[J].中國高新技術(shù)企業(yè).2009(19).</p><p>　　[15] 王培利.濟南經(jīng)濟開發(fā)區(qū)行政

14、管理體制創(chuàng)新初探[J].商場現(xiàn)代化.2008(20).</p><p>　　[16] 高金祥.切實抓好城區(qū)和開發(fā)區(qū)軟環(huán)境建設(shè)[J].新長征.2011(03).</p><p>　　[17] Wong,S.W& B.S.Tang.Challenges to the sustainability of ‘development zones’: A case study of Guang

15、zhou Development District, China[J].Cities. 2005(8):303-316.</p><p>　　[18] Yang,M.L,K.B.Chuah,V.M.Ra.Project management practices in Pudong, a new economic development area of Shanghai,China[J].International

16、 Journal of Project Management.1997:313-319.</p><p><b>　　畢業(yè)論文文獻綜述</b></p><p><b>　　工程管理</b></p><p>　　某新城建設(shè)的統(tǒng)籌管理模式研究</p><p>　　一、新城目前的統(tǒng)籌管理體制</p&

17、gt;<p>　　新城的項目結(jié)構(gòu)包括房屋建筑工程、水利工程、市政工程、交通工程和旅游度假工程。其中房屋建筑工程包括住宅項目、商業(yè)項目和工業(yè)項目，市政工程包括市政公用設(shè)施、園林工程、市政道路工程。</p><p>　　在新城當(dāng)中，由于每類項目都有自己的行業(yè)主管部門，而要構(gòu)建成有特色的休閑新城，需要管委會的參與。目前新城名義上采用了“政府+運營商+項目開發(fā)商”的三級開發(fā)模式，管委會在負(fù)責(zé)行政管理上相關(guān)事

18、宜，其屬下的新城投資開發(fā)有限公司和大目涂經(jīng)濟開發(fā)總公司負(fù)責(zé)經(jīng)濟管理上相關(guān)事宜。而實際上管委會仍然是經(jīng)濟管理上的執(zhí)行人。目前新城管委會與開發(fā)公司“三塊牌子，一套人馬”的行政、規(guī)劃、管理、招商和經(jīng)營功能復(fù)合在一起。</p><p>　　二、現(xiàn)有開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌管理體制類型及其利弊</p><p>　　1. 政企合一型。其基本特征是管委會和總公司“兩塊牌子、一套人馬。在這種體制下，政府的管理有雙重性，

19、不僅行使規(guī)劃、審批等行政職權(quán)，同時還負(fù)責(zé)資金籌集、開發(fā)建設(shè)等具體經(jīng)營事務(wù)，而開發(fā)區(qū)總公司和專業(yè)公司基本上沒有決策自主權(quán)。這種集權(quán)式、以行政管理為主的管理模式，在開發(fā)區(qū)初建時對開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展起了很大的推動作用，但隨著開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展，其弊端就逐漸顯露出來：管委會權(quán)力過分集中，不但負(fù)責(zé)決策，而且還從事一般經(jīng)營管理，分散了管委會對開發(fā)區(qū)進行重大決策的精力；在這種模式下，政企不分容易造成對行政手段的過分依賴，公司缺乏活力，形成呆板僵化的經(jīng)營

20、機制。同時，管理機構(gòu)與總公司在涉及商業(yè)活動或作為一方參與經(jīng)營時，都會不可避免地導(dǎo)致不公平競爭。</p><p>　　2. 政企分離型。在這種管理模式下，開發(fā)區(qū)管委會作為地方政府的派出機構(gòu)行使政府的管理權(quán)，而開發(fā)總公司作為經(jīng)營法人，實行企業(yè)內(nèi)部自我管理，即政府的行政權(quán)與企業(yè)的經(jīng)營權(quán)分離。管委會管理職權(quán)包括對區(qū)內(nèi)各項經(jīng)濟活動的監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)。這種政企分開的體制體現(xiàn)了“小政府、大企業(yè)”的原則，可以利用實力雄厚的企業(yè)

21、資金和先進的技術(shù)管理經(jīng)驗來彌補開發(fā)區(qū)自身的不足。但也存在一些弊?。河捎陂_發(fā)區(qū)的配套設(shè)施不完善，客觀條件不具備，管委會對區(qū)內(nèi)經(jīng)濟開發(fā)和布局的管理仍有相當(dāng)難度，無法擺脫舊體制的束縛；在中國體制條塊分割的情況下，開發(fā)區(qū)管委會易同政府各有關(guān)部門之間產(chǎn)生矛盾，尤其在級別相當(dāng)部門之間，相互推諉或分庭抗禮的現(xiàn)象時有發(fā)生。有的開發(fā)區(qū)還出現(xiàn)權(quán)力不能落實的現(xiàn)象。</p><p>　　3．純企業(yè)型。這是完全用經(jīng)濟組織方式管理開發(fā)區(qū)的一

22、種模式，包括國企型、外商型和聯(lián)合型。這種模式可使開發(fā)管理工作實現(xiàn)集中化和專業(yè)化，但也存在一些問題：由于開發(fā)公司不具有政府職能，對區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)、規(guī)劃管理和對區(qū)內(nèi)企業(yè)的管理比較難；企業(yè)承擔(dān)部分社區(qū)管理職能，由企業(yè)辦社會給企業(yè)背上沉重的社會包袱：由區(qū)外政府行使行政管理職能，在現(xiàn)有管理體制下，很容易使管理手段陷入老框框，與開發(fā)區(qū)的國際化要求相矛盾，企業(yè)基礎(chǔ)投入大，開發(fā)成本高，無稅收返還，不利于開發(fā)區(qū)發(fā)展。</p><p>

23、<b>　　三、評述</b></p><p>　　對新城這樣開發(fā)區(qū)來說，一旦規(guī)劃落定，最重要的就是招商。它也是開發(fā)區(qū)拔地而起，從無到有的重要保障。所以新城的統(tǒng)籌管理模式的討論應(yīng)該建立在有利于新城的招商引資、新城的經(jīng)濟建設(shè)上。</p><p>　　政企合一型開發(fā)區(qū)的招商一般是在政府的主導(dǎo)下完成的。通過對多數(shù)失敗開發(fā)區(qū)的研究，我們歸納出政府在指導(dǎo)開發(fā)區(qū)招商過程中的失敗三步

24、曲：“只要好企業(yè)，想法引進來；如果能進來，什么都好談；一旦進來了，一切聽我的”。能夠創(chuàng)造GDP、增加財稅收入成了部分開發(fā)區(qū)招商引資的核心價值偏好，因為這與自身的政績掛鉤。這種價值取向在開發(fā)區(qū)招商引資中，除了造成引資惡性競爭、不計社會成本招商、優(yōu)惠政策過濫等問題外，還將直接導(dǎo)致實際操作的短視效應(yīng)，難以形成開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)積聚效應(yīng)。</p><p>　　政企分離型開發(fā)區(qū)的招商任務(wù)主要交給運營商來處理。這相對能創(chuàng)造一個良好

25、的競爭環(huán)境，符合中國市場經(jīng)濟的大背景。有序的規(guī)則和秩序才能創(chuàng)造一個富有生機的新城，否則進來的“關(guān)系戶”勢必占盡優(yōu)勢，這樣的“龍頭”不利于新城的創(chuàng)新改良，對政府打造有特色休閑新城的宗旨也有所違背。但是它也有它的弊端：這樣的開發(fā)區(qū)，運營商可能利用所有權(quán)利，為自己謀得最大權(quán)益。而企業(yè)的最終目的仍是盈利，這樣的目的不符合開發(fā)區(qū)、政府的目的。目的不同，歧義肯定會出現(xiàn)。</p><p>　　純企業(yè)型開發(fā)區(qū)的招商任務(wù)完全交由運

26、營商來處理。中國法律制度的不完善和發(fā)展中國家的國情決定了中國目前不適合純企業(yè)型模式。1.開發(fā)區(qū)的市政、和配套設(shè)施需要運營商的大量墊付，沉重的負(fù)擔(dān)可能壓垮運營商，讓開發(fā)區(qū)無法再開發(fā)下去。2.這樣的模式很容易讓企業(yè)鉆法律空擋。</p><p>　　對于新城來說，由于新城中管委會負(fù)擔(dān)不重，而管委會又是對新城特色性負(fù)責(zé)的機構(gòu)，因此應(yīng)該建立以管委會為主的特色性管理。目前的行政審批只能對單個項目的合法性負(fù)責(zé)，這樣的單一項目拼

27、湊起來的新城是毫無特色可言的。宜讓管委會參與到項目建設(shè)行政審批流程中，切實為項目的合理性負(fù)責(zé)。</p><p><b>　　參考文獻：</b></p><p>　　[1] 丁士昭.工程項目管理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社.2006.5.</p><p>　　[2] 常杪.改革：統(tǒng)籌管理是核心[J].中國水利報.2006/06/20.<

28、/p><p>　　[3] 叢峰.成都統(tǒng)籌管理市政設(shè)施工程[J].西部時報.2007/12/07.</p><p>　　[4] 劉建洪.試論建設(shè)項目的統(tǒng)籌管理[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版).2008(6).</p><p>　　[5] 貢培生.落實科學(xué)發(fā)展觀 統(tǒng)籌建設(shè)新城鎮(zhèn)——江蘇省無錫市惠山區(qū)老鎮(zhèn)區(qū)改造的若干對策思考[J].小城鎮(zhèn)建設(shè).2009(4).</

29、p><p>　　[6] 王宇華.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下的新城鎮(zhèn)建設(shè)[J].學(xué)習(xí)月刊.2008(22).</p><p>　　[7] 劉建國.加強城市基礎(chǔ)建設(shè)與管理 打造和諧時尚都市新城區(qū)[J].城市管理與科技.2007(5).</p><p>　　[8] 劉洪濤.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 建設(shè)中原大都市區(qū)——探索具有中國特色符合河南省情的城市化發(fā)展道路[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2010(1

30、). </p><p>　　[9] 梁建清.勇于先行先試努力開創(chuàng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理新局面[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè).2010(2).</p><p>　　[10] 洪凱，史衛(wèi)東.試論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟.2004(10).</p><p>　　[11] 孫靜.論促進城市土地資源節(jié)約利用的經(jīng)濟激勵制度[J].現(xiàn)代商業(yè).2007(14).&

31、lt;/p><p>　　[12] 趙紅星.基本建設(shè)程序淺探[J].工程建設(shè)與設(shè)計.2007(11).</p><p>　　[13] 趙巍.關(guān)于開發(fā)區(qū)管理體制的思考[J].科技信息.2007(16).</p><p>　　[14] 邢 飛,徐永香.關(guān)于我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理模式創(chuàng)新的思考[J].中國高新技術(shù)企業(yè).2009(19).</p><p&g

32、t;　　[15] 王培利.濟南經(jīng)濟開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新初探[J].商場現(xiàn)代化.2008(20).</p><p>　　[16] 高金祥.切實抓好城區(qū)和開發(fā)區(qū)軟環(huán)境建設(shè)[J].新長征.2011(03).</p><p>　　[17] Wong,S.W& B.S.Tang.Challenges to the sustainability of ‘development zones’:

33、 A case study of Guangzhou Development District, China[J].Cities. 2005(8):303-316.</p><p>　　[18] Yang,M.L,K.B.Chuah,V.M.Ra.Project management practices in Pudong, a new economic development area of Shanghai,

34、China[J].International Journal of Project Management.1997:313-319.</p><p><b>　　本科畢業(yè)設(shè)計</b></p><p><b>　　工程管理</b></p><p>　　某新城建設(shè)的統(tǒng)籌管理模式研究</p><p>　　

35、A Research on Integrated Administrative Mode of Some New Urban</p><p><b>　　摘　要</b></p><p>　　【摘要】為達到新城“有特色、可持續(xù)、高品質(zhì)”的建設(shè)目標(biāo)，本文首先對新城的項目結(jié)構(gòu)組成進行了解，確定每類項目的行業(yè)主管部門。在整個項目建設(shè)流程當(dāng)中，一方面單個項目的行政審批只能確定項

36、目的合法性，這樣的單一項目無法組建成有特色的新城；另一方面每類項目建設(shè)管理部門和新城運營管理部門不同，導(dǎo)致管理混亂。政府應(yīng)該讓管委會參與進來，在行政主管部門對項目進行合法性審批錢先對項目的合理性進行審批；政府還需要明確每個環(huán)節(jié)審批的主管單位，避免出現(xiàn)多頭管理。</p><p>　　【關(guān)鍵詞】項目結(jié)構(gòu)；行業(yè)管理；審批流程；統(tǒng)籌模式；權(quán)限下放。</p><p>　　A Research on

37、Integrated Administrative Mode of The Development Zone</p><p><b>　　Abstract</b></p><p>　　【ABSTRACT】In order to make the new town unique,continuable and high-quality.This

38、paper firstly makes the structure of the new town clear and confirms the leading departments of each type of construction project. Among the construction process，on the one hand, the administrative approval of individua

39、l construction project can only ensure itself legal, but it is unable to make the new town distinctive.On the other hand,the construction management department of each type of construction project i</p><p>

40、　　【KEYWORDS】organization structure;industry management;Approval process ;Co-ordination model;Devolution.</p><p><b>　　目　錄</b></p><p><b>　　摘　要I</b></p><p><

41、;b>　　目　錄III</b></p><p><b>　　1引言4</b></p><p><b>　　1.1研究背景4</b></p><p><b>　　1.2研究目的4</b></p><p><b>　　1.3研究內(nèi)容5<

42、/b></p><p>　　2新城統(tǒng)籌管理現(xiàn)狀6</p><p>　　2.1新城項目結(jié)構(gòu)6</p><p>　　2.2各類項目行業(yè)主管單位6</p><p>　　2.2.1房屋建筑工程6</p><p>　　2.2.2水利工程7</p><p>　　2.2.3市政工程7<

43、;/p><p>　　2.3.4交通工程7</p><p>　　2.2.5旅游度假項目8</p><p>　　2.3項目建設(shè)流程8</p><p>　　2.3.1購置土地8</p><p>　　2.3.2項目建議書9</p><p>　　2.3.3可行性研究9</p><

44、;p>　　2.3.4兩證一書9</p><p>　　2.3.5項目報建10</p><p>　　2.3.6招投標(biāo)10</p><p>　　2.3.7質(zhì)監(jiān)和驗收10</p><p>　　2.4新城現(xiàn)存統(tǒng)籌管理制度11</p><p>　　3新城存在的問題12</p><p>　

45、　3.1新城項目前期缺乏合理性12</p><p>　　3.2權(quán)力下放不合理13</p><p>　　3.3權(quán)責(zé)不等14</p><p>　　3.4項目“多頭”管理14</p><p>　　4有效的統(tǒng)籌管理模式15</p><p>　　4.1統(tǒng)籌管理模式15</p><p>　　4

46、.2先合理后合法16</p><p>　　4.2.1項目建議書的審批17</p><p>　　4.2.2建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批17</p><p>　　4.2.3項目合理性評價17</p><p>　　4.2.4工程變更17</p><p>　　4.3權(quán)責(zé)對等18</p><p>

47、　　4.4建設(shè)項目的多頭管理18</p><p>　　4.5重點項目19</p><p>　　4.6新城統(tǒng)籌管理制度19</p><p><b>　　5.結(jié)束語20</b></p><p><b>　　參考文獻21</b></p><p>　　致謝錯誤!未定義書簽

48、。</p><p><b>　　引言</b></p><p><b>　　1.1研究背景</b></p><p>　　隨著全球化、區(qū)域一體化進程的日益加速，跨海大橋等大型交通設(shè)施的開工建設(shè)，新城將面臨重大發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存的外部環(huán)境新格局。新城位于長三角地區(qū)，根據(jù)長三角的整體規(guī)劃，新城要作為一個具有個性和競爭力的濱海新城。

49、新城位于黃金海岸旅游帶，地理環(huán)境得天獨厚。在委托美國某著名設(shè)計公司編制完成了新城概念性總體規(guī)劃，該規(guī)劃研究提出了新城總體的規(guī)劃構(gòu)思，明確了新城區(qū)域的定位、性質(zhì)、發(fā)展方向、城市特色，并對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的功能布局、道路交通、市政建設(shè)、綠化系統(tǒng)、生態(tài)資源保護等方面提出了概念性規(guī)劃。</p><p>　　新城的定位是“長三角海洋游樂中心、大寧波濱海休閑新城、休閑象山核心代表區(qū)”，集海洋景觀、海水運動、養(yǎng)生康療、休閑度假、游

50、樂體驗于一體的現(xiàn)代化生態(tài)型濱海旅游新城。若新城的建設(shè)達到了預(yù)期目標(biāo)，那么新城將為上級政府作出巨大貢獻：</p><p>　　第一，為象山縣社會經(jīng)濟發(fā)展提供新的空間。土地是社會經(jīng)濟活動的重要載體，在城市化進程加速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、新的城市功能不斷涌現(xiàn)的發(fā)展預(yù)期下，18KM2的新城可以為未來象山的城市發(fā)展提供充足的土地供給。</p><p>　　第二，為象山縣財政提供長遠(yuǎn)、穩(wěn)定的財源。通過經(jīng)營性

51、土地的出讓，政府可以獲得必要的發(fā)展資金，更好的進行公益性公共設(shè)施及部分基礎(chǔ)設(shè)施的公共性開發(fā)，從而控制和引導(dǎo)商業(yè)性開發(fā)行為，有效的實現(xiàn)城市經(jīng)營。 </p><p>　　第三，使象山縣更具有濱海城市的特色。在長三角地區(qū)，能夠?qū)⑸降?、海灣、海岸、沙灘、城市等資源進行組合的城市并不多見，象山縣就是其中之一。因此，精心營造“濱海旅游新城”的特色無疑是提升和豐富象山城市形象、進而增強城市競爭力的有效思路。 </p>

52、;<p><b>　　1.2研究目的</b></p><p>　　本文的研究目的很明確，是讓開發(fā)區(qū)沿著既定“有特色、可持續(xù)、高品質(zhì)”的建設(shè)目標(biāo)前進。切入點是針對新城建設(shè)中現(xiàn)存的統(tǒng)籌管理制度進行研究，分析現(xiàn)存的制度存在的問題，提出有效的統(tǒng)籌管理模式。</p><p>　　建設(shè)這樣一個有特色、可持續(xù)、高品質(zhì)的新城，困難重重。研究原因有二：</p>

53、<p>　　一方面國家政策不斷調(diào)整，政府給予開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策大大削減，之前被經(jīng)濟快速增長的狀況掩蓋下的問題逐漸暴露出來，其中管理體制和運行機制不完善的問題越來越突出，開發(fā)區(qū)要想快速發(fā)展，必須在體制上創(chuàng)新。</p><p>　　另一方面，新城的建設(shè)過程當(dāng)中，各項目的行政審批部門只能對項目的合法性作出裁定，而這樣的項目組成毫無特色，無法保證新城整體“有特色、可持續(xù)、高品質(zhì)”的建設(shè)目標(biāo)。因此為了完成新城的

54、建設(shè)目標(biāo)，新城應(yīng)加快改革統(tǒng)籌管理體制，更好地應(yīng)對現(xiàn)在新城復(fù)雜的建設(shè)情形。</p><p><b>　　1.3研究內(nèi)容</b></p><p>　　第二章介紹新城統(tǒng)籌管理的現(xiàn)狀。對新城項目結(jié)構(gòu)進行分解，了解每類項目的行業(yè)主管部門。了解在每類項目的建設(shè)行政審批流程中，每個環(huán)節(jié)的行政審批負(fù)責(zé)單位。</p><p>　　第三章介紹新城中存在的問題和矛盾

55、，分析每類項目的行政審批流程中出現(xiàn)的問題和矛盾，分析矛盾產(chǎn)生的原因。</p><p>　　第四章構(gòu)建合理的統(tǒng)籌管理模式，讓新城的行政為新城目標(biāo)服務(wù)。</p><p><b>　　新城統(tǒng)籌管理現(xiàn)狀</b></p><p>　　研究新城的統(tǒng)籌管理模式，需要了解新城項目建設(shè)流程中政府涉及的行政審批現(xiàn)狀。而每類項目涉及的政府部門和審批環(huán)節(jié)不盡相同，因此

56、首先得了解新城中的項目結(jié)構(gòu)及其行業(yè)管理，再對每類項目的行政審批流程現(xiàn)狀進行深一步了解。</p><p><b>　　2.1新城項目結(jié)構(gòu)</b></p><p>　　新城休閑新城的建設(shè)目標(biāo)決定了新城的大致項目組成。新城在用地規(guī)劃上力求有特色、可持續(xù)、高品質(zhì)。在新城當(dāng)中項目的構(gòu)成及其比例如圖1-1：</p><p><b>　　圖1-1&

57、lt;/b></p><p>　　2.2各類項目行業(yè)主管單位</p><p>　　新城中的項目類型有：房屋建筑工程、水利工程、市政工程、交通工程和旅游度假項目。房屋建筑工程包括住宅項目、商業(yè)項目、工業(yè)項目。市政工程包括市政公用設(shè)施、園林項目、市政道路工程。而每類項目的行業(yè)主管部門不盡相同。</p><p>　　2.2.1房屋建筑工程</p>&l

58、t;p>　　房屋建筑工程包括住宅項目、商業(yè)項目和工業(yè)項目。新城的建設(shè)目的是建設(shè)具有一流濱海風(fēng)光，集旅游休閑度假、高尚居住、先進產(chǎn)業(yè)于一體的生態(tài)型濱海旅游新城。這樣的建設(shè)目的最終是屬人的。因此住宅的檔次與新城建設(shè)目的密切相關(guān)。新城的一類居住用地的建筑類型多為低密度的獨立式別墅、TOWNHOUSE。此類住宅擁有靠近活動區(qū)的便利條件，且擁有看山望海的獨特景觀，主要為象山及其周邊地區(qū)的富裕階層提供二次置業(yè)與度假住所之用，在平常閑置不用期間

59、可以通過房產(chǎn)管理公司進行臨時性的轉(zhuǎn)租。一類居住用地總用地面積145.90公頃，約占新城用地的8.82%。二類居住用地多為低密度多層住宅（3～6層），也有少量高層住宅。此類住宅主要為象山縣一般公眾提供高標(biāo)準(zhǔn)的私家住所，也可為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理人員和高級白領(lǐng)提供居住空間，方便其就業(yè)。二類居</p><p>　　住用地總用地面積185.21公頃，約占新城用地的11.20%。商業(yè)用地：商業(yè)用地在新城中包括的類型經(jīng)營性商業(yè)服務(wù)

60、業(yè)設(shè)施用地和公益性政府社團用地。商業(yè)用地用地面積75.21公頃。約占新城用地的4.55%。工業(yè)用地：在新城建設(shè)中，工地用地占190.95公頃。約占項目占地面積3.11%。房屋建筑工程的行政主管部門是建委。建委負(fù)責(zé)非重點房屋建筑工程項目的項目建議書初審，組織建設(shè)項目的可行性研究，負(fù)責(zé)城建工程項目的方案制定、選址定點、非重點項目擴初會審、建設(shè)管理、竣工驗收和實施過程中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作。</p><p><b&g

61、t;　　2.2.2水利工程</b></p><p>　　水域占地245.47公頃，占比例14.84 %。水域的行政主管部門是水利局。其負(fù)責(zé)編制、審查大中型水利基建項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和施工圖；組織實施水利行業(yè)技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水利工程的規(guī)程、規(guī)范；歸口管理全市河道、湖泊和各類水利工程。</p><p><b>　　2.2.3市政工程</b>&l

62、t;/p><p>　　新城市政工程主要包括三類：市政公用設(shè)施，園林項目和市政道路工程。市政公用設(shè)施占地8.87公頃，其建設(shè)過程的行政審批部門是建委下屬市政工程前期辦公室。其負(fù)責(zé)承擔(dān)寧波市市政工程建設(shè)，并代表政府行使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)主責(zé)任，從規(guī)劃委托、方案設(shè)計、施工圖設(shè)計到房屋拆遷調(diào)查、拆遷安置、土地征用及設(shè)計、施工、監(jiān)理招投標(biāo)等一系列工作并組織實施市政工程建設(shè)、負(fù)責(zé)組織實施與道路建設(shè)配套的自來水、電力、電信、煤氣等

63、管道及各有關(guān)配套設(shè)施的組織協(xié)調(diào)管理工作。</p><p>　　綠地占地面積569.44公頃，占比例34.43%。其行政主管部門是園林管理局。園林管理局是城市園林綠化行業(yè)管理部門（正處級、財政差額補助的全民事業(yè)單位，隸屬于寧波市城市管理局）。主要負(fù)責(zé)辦理“窗口”受理的建設(shè)工程配套綠化項目和城區(qū)綠地占用、樹木砍伐、移植等園林綠化項目審核審批工作，參與并做好公園綠地規(guī)劃會審和工程項目的擴初會審工作。</p>

64、<p><b>　　2.3.4交通工程</b></p><p>　　道路交通用地的項目情況較為復(fù)雜，分為公路（屬于交通工程）和城市道路工程（屬于市政工程）。①公路（對外交通用地）占地3.05%，其行政主管部門是交通局，交通局負(fù)責(zé)全市公路、水路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施及其配套項目的建設(shè)、養(yǎng)護和路政、港政、航政管理；實施對交通建設(shè)市場秩序、建設(shè)項目的工程質(zhì)量監(jiān)管和安全生產(chǎn)監(jiān)管；②城市道

65、路占地面積110.88公頃，屬于市政工程。由建委下屬單位市政工程前期辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌建設(shè)，其建設(shè)過程中的監(jiān)督由寧波市市政公用工程安全質(zhì)量監(jiān)督站負(fù)責(zé)，而寧波市市政公用工程安全質(zhì)量監(jiān)督站隸屬于城管局，城市道路建成轉(zhuǎn)交由寧波市市政管理處（是財政全額撥款的全民事業(yè)單位，隸屬于寧波市城市管理局），也就是說城市道路由建委建設(shè)，城管局監(jiān)督，最后建成后由城管局管理。市政公用設(shè)施用地占地面積8.87公頃，也歸建委管理。建委市政前期辦承擔(dān)寧波市市政工程建設(shè)，并代

66、表政府行使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)主責(zé)任，從規(guī)劃委托、方案設(shè)計、施工圖設(shè)計到房屋拆遷調(diào)查、拆遷安置、土地征用及設(shè)計、施工、監(jiān)理招投標(biāo)等一系列工作并組織實施市政工程建設(shè)、負(fù)責(zé)組織實施與道路建設(shè)配套的自來水、電力、電信、煤氣等管道及各有關(guān)配套設(shè)施的組織協(xié)調(diào)管</p><p>　　2.2.5旅游度假項目</p><p>　　旅游度假及游樂用地是新城成為一個獨特新城的重要性指標(biāo)，只有切實控制好旅游度假及

67、游樂用地的檔次和質(zhì)量，才能為新城的高品質(zhì)作出貢獻。旅游度假及游樂用地總用地面積64.00公頃，占城市建設(shè)用地的3.87%。旅游度假及游樂用地的行政主管部門理論上是旅游局，旅游局負(fù)責(zé)全市旅游業(yè)行業(yè)管理，參與國家級和省級旅游度假區(qū)以及重點旅游建設(shè)項目的規(guī)劃論證和審核報批工作；但是由于旅游局并不具備建設(shè)管理的職能，其主要的建設(shè)過程仍然是交由建委管理。所以實際上旅游度假及游樂用地項目是由建委負(fù)責(zé)這類項目的建設(shè)，建設(shè)完成再交由旅游局管理。<

68、;/p><p><b>　　2.3項目建設(shè)流程</b></p><p>　　在新城中，項目建設(shè)的流程是：首先通過出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)、再向有關(guān)部門審批項目建議書、可行性研究、兩證一書的批復(fù)。當(dāng)兩證一書都申請完畢，建設(shè)單位可向建設(shè)行政主管部門報建項目。建設(shè)行政主管部門組織項目進行施工、監(jiān)理招投標(biāo)，在項目建設(shè)期，由運營主管部門的質(zhì)監(jiān)站進行監(jiān)督。</p>

69、<p><b>　　2.3.1購置土地</b></p><p>　　我國的土地歸國家和集體所有，開發(fā)商獲得土地使用權(quán)的途徑主要有兩種，即出讓和劃撥。當(dāng)以出讓方式獲得土地使用權(quán)時，新城開發(fā)中，開發(fā)流程首先由上級縣國土局制定土地收購儲備計劃和經(jīng)營性土地年度供應(yīng)計劃，當(dāng)拆遷辦負(fù)責(zé)將土地拆遷完畢，縣國土局在其網(wǎng)站和相應(yīng)位置公示，將該地以拍賣、掛牌等方式出售給房地產(chǎn)開發(fā)商。開發(fā)商通過拍賣、

70、掛牌等方式繳納土地出讓金獲得國有土地使用證。而新城中的一些開發(fā)項目如政府項目則直接以劃撥形式獲得國有土地使用證。劃撥土地使用權(quán)是指國家根據(jù)需要，依法定條件和程序，將一定數(shù)量的國有土地確定給某人單位或個人使用的行為，是以行政手段分配土資源的一種方式，也稱行政劃撥。特點是無使用年限，一般來說公益事業(yè)用地及安居工程、經(jīng)濟適用住房、集資合作建房、回遷住宅等建設(shè)用地等多為行政劃撥供給土地。</p><p>　　2.3.2項

71、目建議書</p><p>　　項目建議書是由項目投資方向其主管部門上報的文件，目前廣泛應(yīng)用于項目的國家立項審批工作中。它要從宏觀上論述項目設(shè)立的必要性和可能性，把項目投資的設(shè)想變?yōu)楦怕缘耐顿Y建議。項目建議書的呈報可以供項目審批機關(guān)作出初步?jīng)Q策。它可以減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎(chǔ)。開發(fā)商首先將項目建議書交由行業(yè)主管部門初審，再交由發(fā)改委終審，并給予批復(fù)。每類項目的行業(yè)主管部門不同，住宅、商業(yè)用地

72、的主管部門是建委，市政工程的行政主管部門是城管局，綠地園林工程的行政主管部門是城管局，旅游工程的行政主管部門是旅游局，水利工程的行政主管部門是水利局。在這個環(huán)節(jié)行業(yè)主管部門只提供參考性意見，發(fā)改委是作出審批結(jié)果的權(quán)力機關(guān)。</p><p>　　2.3.3可行性研究</p><p>　　工程項目的可行性研究是確定項目是否進行投資決策的依據(jù)。投資業(yè)主和國家審批機關(guān)主要根據(jù)可行性研究提供的評價結(jié)

73、果，確定對此項目是否進行投資和如何進行投資，是項目建設(shè)單位決策性的文件。建設(shè)單位在項目建議書取得發(fā)改委批準(zhǔn)后，進行可行性研究。可行性研究報告是由具有資質(zhì)單位完成的用于批準(zhǔn)立項的書面依據(jù)，需對項目從必要性、市場、進度、規(guī)模、財務(wù)、風(fēng)險等方面進行全面的分析，根據(jù)《寧波市人民政府關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》（甬政發(fā)[2004]109號）市本級財政性投資或參與投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計的審批由發(fā)改委執(zhí)行。遇到省級或

74、者國家級投資項目交由上級發(fā)改委審批。</p><p><b>　　2.3.4兩證一書</b></p><p>　　兩證一書指的是：選址意見書：城市規(guī)劃行政主管部門依法確認(rèn)其建設(shè)項目位置和用地范圍的法律憑證。建設(shè)用地規(guī)劃許可證：經(jīng)城市規(guī)劃行政依法確認(rèn)其建設(shè)項目位置和用地范圍的法律憑證。建設(shè)工程規(guī)劃許可證：城市規(guī)劃行政主管部門依法核發(fā)的有關(guān)建設(shè)工程的法律憑證。根據(jù)2008

75、年1月1日施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以劃撥形式的需要向規(guī)劃局申請《建設(shè)項目選址意見書》，其他建設(shè)項目不必申請選址意見書。選址意見書后，各行業(yè)建設(shè)行政主管部門組織設(shè)計招投標(biāo)，水利工程的招投標(biāo)過程由水利局負(fù)責(zé)審批，房屋建筑項目由建委下屬招標(biāo)辦審批。確定設(shè)計后，根據(jù)選址意見書和設(shè)計方案，開發(fā)商向規(guī)劃局依法申請《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，規(guī)劃局再依據(jù)設(shè)計方案、人防管理處開出的該項目人防證明和環(huán)保局開出的該項目環(huán)保證明等相關(guān)報批文件確定后審

76、批發(fā)放《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等的目的是為了確保土地利用符合城市規(guī)劃，維護建設(shè)單位按照城市規(guī)劃使用土地的合法權(quán)益[12]。</p><p><b>　　2.3.5項目報建</b></p><p>　　工程建設(shè)項目報建是指工程建設(shè)項目由建設(shè)單位或其代理機構(gòu)在工程項目可行性研究報告或其他立項文件被批準(zhǔn)后，須向當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門或其授權(quán)機構(gòu)進行報

77、建，交驗工程項目立項的批準(zhǔn)文件，包括銀行出具的資信證明以及批準(zhǔn)的建設(shè)用地等其他有關(guān)文件的行為。在項目取得行業(yè)主管部門的報建初審批復(fù)、國土局地土地審查意見、規(guī)劃局《建設(shè)項目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，環(huán)保局和人防局等開出的一系列報告意見后，開發(fā)商向發(fā)改委進行報建。項目報建是為有效掌握建設(shè)規(guī)模，規(guī)范工程建設(shè)實施階段程序管理，統(tǒng)一工程項目報建的有關(guān)規(guī)定，達到加強建筑市場管理的目的而設(shè)立的。凡在我國境內(nèi)投資興建

78、的工程建設(shè)項目，都必須實行報建制度，接受當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門或其授權(quán)機構(gòu)的監(jiān)督管理[12]。</p><p><b>　　2.3.6招投標(biāo)</b></p><p>　　建設(shè)工程招標(biāo)，是指招標(biāo)人就擬建工程發(fā)布通告，以法定方式吸引承包單位參加競爭，從中擇優(yōu)選定工程承包方的法律行為。招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。該過程必須由政府相關(guān)主管部門作為第三方，以保證招投標(biāo)的公正性。各

79、類項目評標(biāo)過程由各行政主管部門旗下的評標(biāo)委員會執(zhí)行。新城中，居住、商業(yè)、工業(yè)、旅游用地由建委進行招投標(biāo)，對中標(biāo)單位審批核發(fā)建設(shè)工程施工許可證。水利工程招投標(biāo)由水利局負(fù)責(zé)審批。</p><p>　　2.3.7質(zhì)監(jiān)和驗收</p><p>　　質(zhì)監(jiān)站主要是代表政府職能部門對工程的全過程進行質(zhì)量監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)對本地區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理，巡查施工現(xiàn)場工程建設(shè)各方主體的質(zhì)量行為及工程實體質(zhì)量，核

80、查參建人員的資格，監(jiān)督工程竣工驗收。每類項目在建設(shè)施工期，質(zhì)監(jiān)站、建設(shè)局、人防辦、城管局、環(huán)保局、規(guī)劃局等都會參與檢查。每個行業(yè)主管部門下屬的質(zhì)監(jiān)站對對應(yīng)的項目進行檢查、監(jiān)督。水利局和交通局、建委、城管局、人防處都有自己的質(zhì)監(jiān)站。如水利局下屬的水利質(zhì)監(jiān)站對新城的水利項目進行檢查，建委下屬建筑工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站對新城有關(guān)項目進行監(jiān)督檢查。要注意的是城市道路項目的建設(shè)行政主管部門是建委，而其負(fù)責(zé)監(jiān)督的是城管局下屬的寧波市市政公用工程安全質(zhì)

81、量監(jiān)督站。</p><p>　　單列出來的重點項目的建設(shè)行政審批流程與上述流程不同，重點項目是指從每類項目中取出部分在客觀上存在著帶動全局發(fā)展的項目。因此在新城中，要想抓好新城的特色性，重點項目是關(guān)鍵。在新城中，重點項目主要有全天候海洋游樂中心國際會議酒店、海洋文化廣場、海鮮美食城、中央浮島式商務(wù)公園、海岸新天地、摩天輪/風(fēng)車主題公園、養(yǎng)生園/生態(tài)園、濱海市場休閑公園。很明顯，這些項目中每個項目的建成無疑都帶動了

82、一片區(qū)域的發(fā)展，成為該區(qū)域標(biāo)志性建筑。重點項目是新城形象展示的風(fēng)向標(biāo)。重點項目的行政主管部門是發(fā)改委。發(fā)改委負(fù)責(zé)項目建議書、可行性研究等文件的審批和重點項目的招投標(biāo)。同時其負(fù)責(zé)全市重點工程和實事工程的綜合管理，編制重點工程和實事工程規(guī)劃；負(fù)責(zé)重點項目前期工作以及工程實施中的協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督工作；負(fù)責(zé)全市重點建設(shè)項目稽察；負(fù)責(zé)重點工程和實事工程考核工作。</p><p>　　2.4新城現(xiàn)存統(tǒng)籌管理制度</p&

83、gt;<p>　　目前來看，新城統(tǒng)籌管理模式還有以下幾點問題。一方面，新城管委會對政府各部門人員的統(tǒng)籌采用的是同一類對待方式：即在每個環(huán)節(jié)審批中讓各職能部門站在其自身角度來進行審批。無疑，這樣的審批方式對新城特色性目標(biāo)建設(shè)不利。另一方面，管委會如果要對項目建設(shè)流程進行調(diào)控，調(diào)控</p><p>　　的重點應(yīng)該放在哪，調(diào)控的手段應(yīng)該是什么，有效的統(tǒng)籌管理模式的指標(biāo)是什么，管委會從哪些方面可以看出項目是

84、否具有合理性。這都是管委會面臨的問題。</p><p><b>　　新城存在的問題 </b></p><p>　　3.1新城項目前期缺乏合理性 </p><p>　　在新城項目建設(shè)前期，新城每類項目的審批，由各行政主管部門（如水利項目為水利局，房屋建筑項目為建委）執(zhí)行。而這樣的審批只能對單個項目的合法性作出審批。這樣的審批無法保證新城整體

85、有特色的目標(biāo)，當(dāng)單個合法項目與新城的特色性產(chǎn)生矛盾或者項目需要整改的時候，項目就要多走彎路。而這時，管委會和上級行政主管部門和開發(fā)商之間就存在嚴(yán)重的利益沖突，若項目出錯，開發(fā)商蒙受巨大的經(jīng)濟損失，管委會和上級行政主管部門都要擔(dān)責(zé)任，即使能解決，也讓新城得不償失。很明顯這樣的前期審批，對新城管委會和行政主管部門都是不利的。①.新城管委會有責(zé)無權(quán)。行政審批中，管委會不對行政審批負(fù)責(zé)，但是實際上這樣的項目經(jīng)由上級行政主管部門審批下來，無法組成

86、有特色的新城，而管委會要對項目的特色性負(fù)責(zé)，這樣管委會在無形當(dāng)中為不是自己做出的行為承擔(dān)了苦果。②.主管部門依法執(zhí)行行政審批，站在法律的角度是沒錯的。但是其同樣要為不合理的項目負(fù)責(zé)。</p><p>　　運營建設(shè)分離難以控制建設(shè)過程。新城的運營管理部門和建設(shè)管理部門不同。在項目建設(shè)過程中，即使在初始建設(shè)前期運營部門參與到項目來，項目能夠按照初始的建設(shè)目標(biāo)前行，建設(shè)項目的變動性是非常大的。所以當(dāng)運營和建設(shè)部門不是同

87、一個主管部門時，當(dāng)中出現(xiàn)一個問題：項目運營單位考慮的是該單一項目的實用性，建設(shè)單位考慮的是項目建設(shè)的合法性，兩者出發(fā)點不同，這樣的項目在建設(shè)當(dāng)中，運營部門不能對項目進行切實糾偏，項目做下來必定面目全非。而項目的建設(shè)單位只對項目的三大目標(biāo)（即質(zhì)量、進度、投資）負(fù)責(zé)。這樣的建設(shè)過程同前者類似，無法切實將項目建設(shè)目標(biāo)落實到每個項目，所以可能出現(xiàn)建設(shè)結(jié)果和規(guī)劃截然不同。</p><p>　　3.2權(quán)力下放不合理</

88、p><p>　　理論上說管委會是政府派出機構(gòu)，其行使上一級政府賦予的審批和行政權(quán)力，以及對資產(chǎn)運營公司實行監(jiān)督管理[13]。但目前新城管委會只起到“協(xié)調(diào)人”的作用，即協(xié)調(diào)開發(fā)商與各政府職能部門的關(guān)系，管委會沒有各種行政審批的權(quán)力，以前新城的項目建議書以及各類行政審批所有交由上級縣政府有關(guān)部門審批?，F(xiàn)在新城上級縣政府對縣城下放的權(quán)限主要有：</p><p><b>　　（1）工程變更:

89、</b></p><p>　?、俸喴壮绦颍簡雾椆こ套兏痤~1-5萬元且工程變更增加造價占合同價10%以內(nèi)（含10%），由新城管委會審核把關(guān)。</p><p>　　②備案程序：單項工程變更金額在5-20萬元且工程變更增加造價占合同10%以內(nèi)（含10%），應(yīng)到縣財政局、縣審計局備案；單項工程變更金額在20-50萬元且工程變更增加造價占合同價10%</p><p&

90、gt;　　以內(nèi)（含10%），應(yīng)到縣發(fā)改局、縣財政局、縣審計局備案。</p><p>　?、蹠彸绦颍簡雾椆こ套兏痤~50萬元以上或工程變更增加造價占合同價10%以上的，應(yīng)在工程變更施工前由新城管委會提出?？h發(fā)改局牽頭組織縣財政局、縣審計局、縣公共資源交管辦、縣監(jiān)察局及相關(guān)單位和專家進行會審，經(jīng)會簽形成會議紀(jì)要，作為工程變更依據(jù)。</p><p>　　工程變更造成累計投資增減額度超過批準(zhǔn)概算

91、10%或金額500萬元的，由新城管委會提出，縣發(fā)改局組織審查，報縣政府審定批復(fù)。</p><p>　?。?）項目招投標(biāo)：50萬元以下的工程項目和縣公共資源交易中心下放權(quán)限的項目。</p><p>　?、俸贤浪銉r8萬元以上50萬元以下的新建、改建、擴建工程。</p><p>　?、诤贤浪銉r在5萬元以上20萬元以下的臨時管線、裝修、拆遷、綠化工程。</p>

92、;<p>　?、蹎雾椇贤浪銉r3萬元以上30萬元以下的勘測、設(shè)計、監(jiān)理。</p><p>　　對新城來說，管委會已經(jīng)獲得了不少權(quán)力，但是并不是任何權(quán)力都適合下放的。比如縣政府下放的小額項目招投標(biāo)的權(quán)力。管委會的領(lǐng)導(dǎo)班子承擔(dān)了招投標(biāo)的職責(zé)，而這樣的任務(wù)對新城的特色性目標(biāo)貢獻并不大，反而束縛了管委會的精力，讓其騰不出手來對新城的整體性進行管理。因此縣政府該下放多大的權(quán)力和放什么權(quán)力成為一個很頭痛的問題。

93、無可非議的是現(xiàn)在管委會獲得的權(quán)限不太合理。</p><p><b>　　3.3權(quán)責(zé)不等</b></p><p>　　管委會要為新城“有特色、可持續(xù)、高品質(zhì)”的建設(shè)目標(biāo)負(fù)責(zé)。管委會是縣政府為新城的建設(shè)目標(biāo)而專門設(shè)立的派出機構(gòu)，統(tǒng)籌管理經(jīng)營新城的建設(shè)營運。而目前管委會獲得的權(quán)力主要是建設(shè)過程中的指揮管理，無法對新城的新城的特色性作出決策。管委會目前的權(quán)力包括小額度的工程招

94、標(biāo)、工程預(yù)算核算、工程質(zhì)量監(jiān)督等。而這些權(quán)力與管委會設(shè)立初衷的職責(zé)無法對應(yīng)起來，導(dǎo)致管委會權(quán)責(zé)不等。</p><p>　　3.4項目“多頭”管理</p><p>　　新城中建筑項目由建委統(tǒng)一管理，但涉及公路、城內(nèi)道路、水利等專業(yè)審批，仍需由相關(guān)行業(yè)主管部門審核，這為行業(yè)間的利益平衡埋下了伏筆。不僅是前期審批，在各類項目建設(shè)過程當(dāng)中，多頭管理仍然是個頭痛的問題。比如市政交通工程，其行業(yè)主管部

95、門是城管局，但其建設(shè)過程是由建委來管理，而建設(shè)過程的監(jiān)督又是由城管局下屬的質(zhì)監(jiān)站來執(zhí)行。對項目來說，多方的意見都得聽，多方都不能得罪，而一旦多方管理者之間出現(xiàn)矛盾，對項目建設(shè)十分不利，受損失的是新城。</p><p>　　此外，發(fā)改委在新城設(shè)立重點工程，采取封閉運行管理模式，建設(shè)行政主管部門對這些工程不能實施有效管理，影響對建筑市場的統(tǒng)一管理。 </p><p>　　新城建設(shè)項目在建設(shè)過程

96、中由于要受行業(yè)行政主管部門的管理，其必須在限制合法性前提下進行業(yè)務(wù)操作，又要在人防處、環(huán)保局等指導(dǎo)下工作，而同時管委會對項目又要給予一定的意見。在這樣</p><p>　　復(fù)雜的多頭管理背景下，建設(shè)項目難以良好地按照單一方向建設(shè)下去，導(dǎo)致出來的項目不倫不類，毫無特色。而多頭管理又讓項目的主管單位變得不確定。導(dǎo)致有些項目無人負(fù)責(zé)、出事后互相推諉責(zé)任。</p><p><b>　　

97、有效的統(tǒng)籌管理模式</b></p><p><b>　　4.1統(tǒng)籌管理模式</b></p><p>　　基于原來的統(tǒng)籌管理模式，通過對建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題分析，構(gòu)建架構(gòu)統(tǒng)籌管理模式圖1-2：</p><p><b>　　圖1-2</b></p><p><b>　　4.2先合理

98、后合法</b></p><p>　　“有特色、可持續(xù)、高品質(zhì)”的休閑新城是由單個項目組建而成的，而單個項目不但得符合建筑法等法規(guī)條例，而且得合理，即對休閑新城的特色性作出一定的貢獻。而現(xiàn)在新城的現(xiàn)狀是單個項目的合法性由行政主管部門進行審批，無人對項目合理性進行審批。因此如果要建設(shè)出有特色的新城，宜讓管委會對新城的合理性先作出審批，再交由行政主管部門進行正常流程審批。</p><p&

99、gt;　　4.2.1項目建議書的審批</p><p>　　宜讓管委會在項目建議書前先對項目進行合理性審批。在開發(fā)商向發(fā)改委提交項目建議書前，設(shè)立一道程序，將申請資料交由管委會先進行合理性審批，若項目符合新城整體性目標(biāo)要求，則予以批準(zhǔn)交由發(fā)改委進行項目審批。由于新城現(xiàn)行的審批制度只能對單個項目的合法性作出審批，而這樣組建的新城毫無特色可言。因此必須讓對新城特色目標(biāo)負(fù)責(zé)的管委會參與進來，待管委會審批通過后，再交由發(fā)改

100、委進行合法性審批。對一個項目來說，越早進行優(yōu)化，其可塑性最強，能以最少的資源換取最優(yōu)的效果。這樣做的好處發(fā)揮了管委會的積極性，讓其不只充當(dāng)一個協(xié)調(diào)人，要讓管委會參與到項目中來，對項目的合理性作出適當(dāng)?shù)呐鷱?fù)。</p><p>　　4.2.2建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批</p><p>　　建設(shè)工程規(guī)劃許可證的申請文件主要有規(guī)劃局總工辦會簽同意的建施總平、立面圖，用地規(guī)劃許可證及附圖的復(fù)印件、發(fā)改

101、委回復(fù)的項目建議書批文、土地使用權(quán)證、消防、人防、環(huán)保開出的有關(guān)項目合法性證明等。因此建設(shè)工程規(guī)劃許可證對項目的強度（即容積率、結(jié)構(gòu)類型等）有較強的控制，這時候的審批對項目的建設(shè)目標(biāo)控制十分有力。所以在新的統(tǒng)籌管理模式當(dāng)中，讓管委會參與審批建設(shè)工程規(guī)劃許可證。即先讓管委會對建設(shè)工程規(guī)劃許可證的申請材料的合理性進行審核，再交由規(guī)劃局進行終審。</p><p>　　4.2.3項目合理性評價</p>&l

102、t;p>　　對新城來說，管委會參與合理性審批是個很好的選擇。但管委會在實際操作中，如何對項目合理性進行評價這個是一個很關(guān)鍵的因素。對項目的合理性進行評價可以采用以下兩個指標(biāo)：（1）規(guī)定項目建議書中對項目的功能符合當(dāng)?shù)靥厣c否進行詳細(xì)描述。（2）在建設(shè)工程規(guī)劃許可證上對每類工程強度指標(biāo)進行打分。即對主題樂園等設(shè)施、公園的休閑生態(tài)指標(biāo)、旅游景區(qū)的等級進行打分，確定其是否符合新城要求。</p><p><b

103、>　　4.2.4工程變更</b></p><p>　　管委會在前期審批后，對項目運營主管部門明確建設(shè)項目的建設(shè)目標(biāo)，讓管委會與項目運營主管部門目標(biāo)保持一致。項目建設(shè)過程中，由于項目極大的變動性，經(jīng)常會產(chǎn)生工程變更，這導(dǎo)致項目的建設(shè)結(jié)果可能與當(dāng)初設(shè)定的建設(shè)目標(biāo)產(chǎn)生偏差。新城中，涉及額度稍大點的工程變更都由發(fā)改委執(zhí)行審批，而發(fā)改委不為新城的整體性目標(biāo)負(fù)責(zé)，因此原有的工程變更行政審批制度存在缺陷。在新

104、的統(tǒng)籌管理模式當(dāng)中，應(yīng)該讓管委會參與到工程變更中來。即在項目建設(shè)過程中，產(chǎn)生的工程變更等能改變項目特色性的建設(shè)問題由建設(shè)單位上報建設(shè)行政主管部門，建設(shè)行政主管部門須通知并組織管委會、運營主管部門和規(guī)劃局等相關(guān)部門一起會審，讓管委會參與進來，管委會和運營主管部門提出意見，讓項目的建成新城符合整體規(guī)劃。</p><p><b>　　4.3權(quán)責(zé)對等</b></p><p>

105、　　在新體制實施過程中，盡管新區(qū)管委會被賦予了規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職責(zé)，但并不擁有對各行政區(qū)和功能區(qū)的行政管理權(quán)力，這樣一來，就出現(xiàn)了“權(quán)責(zé)不對等”、“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)象[15]。針對管委會的權(quán)責(zé)不等，應(yīng)該讓上級政府下放適宜的權(quán)力。目前上級政府下放了部分權(quán)力給管委會，但是有些權(quán)的下放對管委會的職責(zé)并無幫助，反而增加了管委會的負(fù)擔(dān)。因此相關(guān)權(quán)力該不該放，該放哪些權(quán)，放多大的權(quán)，一直是困惑政府的問題。管委會作為政府的派出機構(gòu)，通過政府授權(quán)或委托

106、的形式來行使開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)的社會、經(jīng)濟和社會管理職能，賦予一定權(quán)力理所當(dāng)然，但是如果權(quán)力太大，職能泛濫，管委會就失去管委會精簡的派出機構(gòu)的身份，與一級政府無異。管委會應(yīng)該掌握項目前期能夠控制項目成型的行政審批，如項目建議書的審批、規(guī)劃局分發(fā)的兩證一書的審批、項目變更等。而像招投標(biāo)這樣的權(quán)力應(yīng)該適度收回，現(xiàn)在新城管委會主任及幾位重要領(lǐng)導(dǎo)擁有的另一重身份是工程項目招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)。而現(xiàn)在新城管委會建招辦能負(fù)責(zé)的項目無疑非常小，擁有了這些非重

107、要而瑣碎權(quán)力分散了領(lǐng)導(dǎo)的精力，應(yīng)該讓好鋼用在刀刃上，收回這部分權(quán)力，由上級行政主管部門負(fù)責(zé)招投標(biāo)。</p><p>　　4.4建設(shè)項目的多頭管理</p><p>　　一方面，應(yīng)該讓建設(shè)行政主管部門與運營管理行政主管部門對應(yīng)起來。對新城來說，項目多頭管理，尤其是建設(shè)和運營分開，不能保證項目的準(zhǔn)確性。在建設(shè)過程遇到的問題通過建設(shè)主管部門審批下來后的項目往往與運營主管部門的要求不相符。因此應(yīng)該讓

108、建設(shè)行政主管部門與運營管理行政主管部門對應(yīng)起來，增加兩者的溝通協(xié)調(diào)或者將兩者統(tǒng)一起來，在項目全過程采取目標(biāo)管理。另一方面，應(yīng)該出臺明確每個流程審批的主管部門。項目出現(xiàn)多個管理部門出來協(xié)調(diào)往往是因為沒有明確的法規(guī)規(guī)定項目一些突發(fā)事件的主管部門，在遇事的時候，每個主管部門都覺得自己能夠管，結(jié)果就是項目出現(xiàn)多頭管理。因此，開發(fā)區(qū)要發(fā)展就必須在行政管理制度中，協(xié)調(diào)好管委會管理機構(gòu)與上級行政區(qū)管理機構(gòu)之間的關(guān)系，明確各管理部門的職責(zé)與職權(quán)，并對管

109、理部門與層級進行簡化，由原來分別管理走向統(tǒng)一管理，原來的瘦長型管理結(jié)構(gòu)，向扁平型結(jié)構(gòu)調(diào)整[15]。</p><p><b>　　4.5重點項目</b></p><p>　　對新城來說，控制好重點項目無疑是完成新城建設(shè)目標(biāo)的重要保證。如全天候海洋游樂中心國</p><p>　　際會議酒店、海洋文化廣場、海鮮美食城、中央浮島式商務(wù)公園、海岸新天地、

110、摩天輪/風(fēng)車主題公園、養(yǎng)生園/生態(tài)園、濱海市場休閑公園等項目都是極具沿海休閑地區(qū)特色性的項目。而在這些重點項目的建設(shè)當(dāng)中，發(fā)改委是絕對的行政主管單位，新城所在市的市發(fā)改委下屬設(shè)立市重大項目前期辦公室、重點工程管理處（重點辦）、市重點建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)辦公室等機構(gòu)負(fù)責(zé)市級重點項目的全過程建設(shè)，而在新城上級縣政府將重點項目的控制權(quán)轉(zhuǎn)交給縣發(fā)改委下屬的固定資產(chǎn)投資科，而固定資產(chǎn)投資科主要是負(fù)責(zé)全縣固定資產(chǎn)投資和政府投資項目的綜合管理，規(guī)范項目核