1、<p>　　我國城市地下空間規(guī)劃法制建設(shè)的反思與重構(gòu)</p><p>　　摘 要：建國以來，我國城市地下空間規(guī)劃法制建設(shè)經(jīng)歷了從無到有、由專項(xiàng)立法向綜合立法的轉(zhuǎn)變。但目前法律體系零散、立法理念落后和技術(shù)規(guī)范缺失等問題仍嚴(yán)重制約著城市地下空間規(guī)劃法制建設(shè)的發(fā)展。為促進(jìn)城市地下空間有序發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，我國應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一立法模式，樹立生態(tài)文明的規(guī)劃理念，及時(shí)出臺技術(shù)導(dǎo)則。 </p><

2、;p>　　關(guān)鍵詞：城市地下空間；城市規(guī)劃；法制建設(shè)；生態(tài)文明 </p><p>　　中圖分類號：D922.364 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）012-0096-04 </p><p>　　一、我國城市地下空間規(guī)劃法制建設(shè)歷程 </p><p>　　建國以來，我國城市地下空間規(guī)劃法制建設(shè)大致經(jīng)歷了立法真空、立法起步和立法發(fā)展三個(gè)階段，

3、實(shí)現(xiàn)了從無到有、由專項(xiàng)立法向綜合立法的飛躍。 </p><p>　　1950年10月，為防范外敵的空中襲擾，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立人民防空工作的決定》，要求“立即緊急動員起來，在一切可能遭受空襲的地區(qū)和城市建立人民防空組織，加緊人民防空工作的設(shè)施建設(shè)。”1956年7月，國家建委頒發(fā)了新中國第一部城市規(guī)劃法規(guī)——《城市規(guī)劃編制暫行辦法》。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛下，該辦法突出工業(yè)建設(shè)，并未提及人防工程規(guī)劃，刻

4、有鮮明的時(shí)代烙印。60年代中期，出于對國際形勢的估計(jì)過于嚴(yán)重，毛澤東主張要突出備戰(zhàn)問題，要準(zhǔn)備糧食和布匹，要挖防空洞，要修工事。1972年12月，中共中央在轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院《關(guān)于糧食問題的報(bào)告》時(shí)，傳達(dá)了毛澤東“深挖洞、廣積糧、不稱霸”的指示。在中央號召下，各地掀起了一場群眾性的防御運(yùn)動，各單位和社區(qū)廣泛地開展了挖防空洞的活動，人防工程規(guī)模迅速擴(kuò)大?？梢姡缙谌朔拦こ探ㄔO(shè)由領(lǐng)袖發(fā)起、政府倡導(dǎo)、走群眾路線，以政策調(diào)控為主，立法長期缺位。 <

5、;/p><p>　　1978年10月，中央召開了第三次全國人民防空會議，確立了“全面規(guī)劃，突出重點(diǎn)，平戰(zhàn)結(jié)合，質(zhì)量第一”的人民防空建設(shè)方針，人民防空工作指導(dǎo)思想發(fā)生戰(zhàn)略性調(diào)整，過渡到全面開展、協(xié)調(diào)發(fā)展、注重質(zhì)量、平戰(zhàn)結(jié)合的新階段。1980年，《全國城市規(guī)劃工作會議紀(jì)要》系統(tǒng)總結(jié)了城市規(guī)劃的歷史經(jīng)驗(yàn)，批判了“文革”期間不搞城市規(guī)劃和忽視城市建設(shè)的錯(cuò)誤，端正了城市規(guī)劃的思想，達(dá)到了撥亂反正的目的。在此背景下，國家先后出臺

6、《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》（1980年）、《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》（1980年）、《城市規(guī)劃條例》（1984年）和《城市規(guī)劃法》（1989年），但皆未提及城市地下空間規(guī)劃。1986年，建設(shè)部與國家人防委在廈門召開全國人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合工作座談會，要求城市開發(fā)利用地下空間時(shí)應(yīng)做好人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合的規(guī)劃，指明了人防建設(shè)的轉(zhuǎn)變方向。1988年，國家人防委員會、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合規(guī)劃編制辦法》，其第

7、2條規(guī)定：“人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合規(guī)劃，應(yīng)納入城市總體規(guī)劃，作為城市總體規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃?！痹撧k法首次明確人防規(guī)劃應(yīng)納入城市總體規(guī)劃，并細(xì)化了人防規(guī)劃的內(nèi)容、編</p><p>　　跨入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)高速增長有力刺激了城市建設(shè)，我國涌現(xiàn)出一批大城市、特大城市和城市群，交通擁擠、環(huán)境惡化等城市綜合癥日益凸顯，城市地下空間開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地下空間規(guī)劃立法進(jìn)入迅速發(fā)展階段。1997 年，建設(shè)部通過《城市地下空間管理規(guī)

8、定》，并于2001 年修訂。該規(guī)定將“城市地下空間的規(guī)劃”單列一章，率先提出了編制城市地下空間規(guī)劃的要求，正式開啟城市地下空間規(guī)劃全面法制化的新篇章。2005年，《城市規(guī)劃編制辦法》將地下空間規(guī)劃明確納入城市規(guī)劃體系，規(guī)定了城市中心區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)“提出地下空間開發(fā)利用的原則和建設(shè)方針”，提出“地下空間開發(fā)布局為城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容”，要求在控制性詳細(xì)規(guī)劃中“確定地下空間開發(fā)利用的具體要求”，為深入推進(jìn)我國城市地下空間規(guī)劃法

9、制化建設(shè)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。2007年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從基本法層面明確地下空間規(guī)劃活動的原則、注意事項(xiàng)、與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系及審批程序等。此外，一些地方政府因地制宜，制定了一系列城市地下空間規(guī)劃方面的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，如《浙江省城市人民防空規(guī)劃編制辦法》《福建省城市人民防空建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃編制管理辦法》等。城市地下空間規(guī)</p><p>　　總之，我國已經(jīng)初步形成具有中國特色的城市地下空間規(guī)劃法律體系。但也要

10、看到，我國城市地下空間規(guī)劃立法起步晚，長期滯后于城市地下空間利用實(shí)踐。社會變遷和法制變遷往往不可能齊頭并進(jìn)，由于社會和法的各個(gè)構(gòu)成部分對時(shí)間的感受性和運(yùn)行率不一樣，會發(fā)生某一因素的變動先行而另一因素的變動滯后的變速不均現(xiàn)象。法制具有在同一形式下功能可變的結(jié)構(gòu)特征，并且是作為社會變遷的制度化、安定化裝置而存在，因此法制變遷較社會滯后的情況多有發(fā)生。[1]伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，城市數(shù)量迅速增加，城市規(guī)模急劇擴(kuò)容，城市地下空間資源稟賦日益顯現(xiàn)

11、，城市地下空間的開發(fā)力度逐漸加大，城市地下空間規(guī)劃立法應(yīng)當(dāng)擺脫早期消極回應(yīng)的局面，積極邁入主動引領(lǐng)的時(shí)代。 </p><p>　　二、 我國城市地下空間規(guī)劃法制建設(shè)現(xiàn)狀和問題 </p><p>　　毋庸置疑，城市地下空間規(guī)劃法制建設(shè)成績斐然，呈現(xiàn)一派欣欣向榮的景象，指導(dǎo)、規(guī)范、保障著城市地下空間開發(fā)的有序進(jìn)行。但是，我國城市地下空間規(guī)劃法律體系依然暴露出以下問題和不足。 </p>

12、;<p>　　1.法律體系零亂。在中央層面，城市地下空間規(guī)劃主要散見于《城市地下空間管理規(guī)定》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《人民防空法》中。三者皆將地下空間規(guī)劃納入各自體系中，互有交叉，在保持自身體系完整性的同時(shí)，卻人為割裂了地下空間規(guī)劃的整體性。詳言之，《城市地下空間管理規(guī)定》由建設(shè)部制定，只是部門規(guī)章，位階偏低，雖全面調(diào)整城市地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理，卻無法避免規(guī)劃制度設(shè)計(jì)的粗放?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，規(guī)范城市規(guī)劃的制定、實(shí)施

13、和修改，但在地下空間規(guī)劃整體觀上有所缺失?！度嗣穹揽辗ā逢P(guān)注人防工程的覆蓋率、工程質(zhì)量等指標(biāo)，工程的保密性妨礙了其與城市規(guī)劃、城市地下空間規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)。而地方立法五花八門，碎片化現(xiàn)象更為嚴(yán)重。究其原因，中央三足鼎立的立法格局注定地方立法的先天缺陷，“頭痛治頭、腳痛治腳”是地方立法的一大傳統(tǒng)，城市地下空間利用水平的地區(qū)差異化更加劇了規(guī)劃立法的地區(qū)不均衡性。同時(shí)各單行法缺乏內(nèi)在一致的立法理性，容易相互脫節(jié)或相互抵牾。依《城市規(guī)劃法》第14

14、條，城市規(guī)劃一般是本級政府組織編制，上級政府審批，但《山東省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制審批辦法》第22條規(guī)定：“地下空間規(guī)劃實(shí)行分級審查：（一）設(shè)</p><p>　　3.技術(shù)規(guī)范缺失。地下空間是城市空間的有機(jī)組成部門，地下空間的利用是城市功能從地面向地下的延伸。城市地下空間開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有建立統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，才能統(tǒng)籌地上和地下，聯(lián)通淺層和深層。地下空間開發(fā)建設(shè)需要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范至少應(yīng)包括：規(guī)劃

15、技術(shù)、工程建設(shè)技術(shù)與工法、內(nèi)部環(huán)境控制技術(shù)與外部環(huán)境評價(jià)技術(shù)、防災(zāi)技術(shù)、垂直運(yùn)輸技術(shù)、移動物流技術(shù)、地質(zhì)勘查技術(shù)、工程計(jì)測技術(shù)、地下水控制技術(shù)、基礎(chǔ)工程技術(shù)、渣土排放與利用技術(shù)等。[4]其中，規(guī)劃技術(shù)規(guī)范首當(dāng)其沖。但是，城市地下空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)范一直是立法盲區(qū)。近年來，北京、上海、深圳等城市不遺余力地推進(jìn)城市地下空間規(guī)劃編制。這些規(guī)劃文本隨意性大，良莠不齊。一方面，各地規(guī)劃層次迥異。上海編制了概念規(guī)劃，沈陽、昆山等編制總體規(guī)劃，杭州市錢江

16、新城和寧波市東部新城編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃。另一方面，編制內(nèi)容懸殊巨大，圖紙文件有別。有的少則千余字，籠統(tǒng)概括。有的多達(dá)上萬字，具體詳細(xì)。地下空間資源評估和需求預(yù)測是城市地下空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)資料和重要內(nèi)容，但各地規(guī)劃文件對此作法各異?！断嫣妒谐鞘械叵驴臻g開發(fā)利用總體規(guī)劃》僅有需求預(yù)測，無現(xiàn)狀調(diào)查；《貴港市城市地下</p><p>　　三、我國城市地下空間規(guī)劃法制建設(shè)的未來展望 </p><p&

17、gt;　　1.制定《城市地下空間規(guī)劃法》。我國城市地下空間規(guī)劃立法模式存在分散立法模式和統(tǒng)一立法模式之分。中央和多數(shù)地方政府廣泛采取分散立法模式。統(tǒng)一立法模式的典型有《山東省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制審批辦法》《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》《安徽省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制審批辦法》。筆者認(rèn)為，我國將來應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一立法模式，制定《城市地下空間規(guī)劃法》，理由在于：首先，地下空間規(guī)劃的復(fù)雜性是統(tǒng)一立法的內(nèi)在動力。進(jìn)行城市地下空間規(guī)劃時(shí)，

18、必須強(qiáng)調(diào)綜合開發(fā)，應(yīng)從綜合開發(fā)的角度處理好地下與地上、深層與淺層的關(guān)系，對地下各項(xiàng)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)整合，讓地下空間的效益最大限度地發(fā)揮。[5]而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不分軒輊將地上規(guī)劃和地下規(guī)劃整合起來，并套用地上規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系對地下空間的整體布局、空間形態(tài)等實(shí)施控制和引導(dǎo)，無法滿足綜合開發(fā)的需求。其次，地下空間利用的未來趨勢是統(tǒng)一立法的外在原因。19世紀(jì)是橋的世紀(jì)，20世紀(jì)是高層建筑的世紀(jì)，21世紀(jì)是人類開發(fā)利用地下空間的世紀(jì)

19、。此乃土木工程界的共識。我國地下工程建設(shè)類型之多、規(guī)模之大、速度之快，舉世矚目。我國即將進(jìn)入城市地下空間開發(fā)的黃金時(shí)期，從多軌并行</p><p>　　在我國“一元兩級多層次”的立法體制下，立法主體多元，法出多門，城市地下空間立法主體眾多即是明證。在統(tǒng)一立法模式中，《山東省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制審批辦法》由山東省政府頒布，《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》由天津市人大常委會通過，《安徽省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃

20、編制審批辦法》則由安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳制定。城市地下空間規(guī)劃是現(xiàn)代城市政府的一項(xiàng)重要行政職能，旨在預(yù)測和引導(dǎo)未來的地下空間利用，優(yōu)化地下空間資源配置。在規(guī)劃的編制和審批過程中，規(guī)劃部門和地方政府享有廣泛的自由裁量權(quán)。而行政法治要求將行政主體的裁量權(quán)控制在一定的范圍內(nèi)。運(yùn)用法律手段對行政規(guī)劃予以控制，使其符合行政法治需求的過程，也就是行政規(guī)劃法治化的過程。[6]如果由地方政府或職能部門承擔(dān)立法任務(wù)，那么其既是立法者，又是執(zhí)法者，勢必造成

21、部門利益法制化，法律調(diào)控失靈，置民眾權(quán)益于弱勢地位。故應(yīng)由全國人大常委會完成統(tǒng)一立法的使命。 </p><p>　　2.樹立生態(tài)文明的規(guī)劃理念。中共十八大報(bào)告指出：“面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華永續(xù)發(fā)展?！痹谫Y源短缺、生態(tài)形

22、勢嚴(yán)峻國情下，生態(tài)文明理念顛覆了傳統(tǒng)的單純以GDP增長為經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性，旨在化解資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)、社會發(fā)展之間的矛盾。規(guī)劃設(shè)計(jì)必須以人的現(xiàn)在和未來的可持續(xù)發(fā)展為依歸。無論是搞城市和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，還是搞能源開發(fā)、資源利用規(guī)劃，或者是搞航天、海洋探測規(guī)劃，都必須堅(jiān)持生態(tài)平衡的原則，因?yàn)樯鷳B(tài)平衡是人的生存和可持續(xù)發(fā)展的基本條件。[7]地下空間的生態(tài)規(guī)劃不同于普通的城市規(guī)劃，它在注重一般城市規(guī)劃注意事項(xiàng)的

23、同時(shí)，更要加注重生態(tài)安全。地下空間的生態(tài)規(guī)劃是指，在地下空間的開發(fā)利用中，按照生態(tài)學(xué)原理，綜合地、長遠(yuǎn)地評價(jià)、規(guī)劃和協(xié)調(diào)人與自然資源開發(fā)，提高生態(tài)經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一種規(guī)劃方法。它要求在地下空間工程進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，充分調(diào)查周圍的生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境，</p><p>　　其一，采取總量控制。耕地保護(hù)是土地利用總體規(guī)劃秉承的宗旨。國家自上而下層層下達(dá)用地指標(biāo)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，平衡土地供需關(guān)系，

24、帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃性。城市總體規(guī)劃從宏觀上控制和引導(dǎo)建設(shè)用地利用的方向，具有指導(dǎo)性。城市總體規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃充當(dāng)城市總體規(guī)劃中用地指標(biāo)的“控制閥”。然而，土地利用總體規(guī)劃以地表土地為中心設(shè)定保護(hù)指標(biāo)，地下空間游離于該指標(biāo)之外，地方政府有權(quán)隨意支配。為抑制盲目開發(fā)，應(yīng)控制城市地下空間的開發(fā)深度和開發(fā)區(qū)域。 </p><p>　　其二，實(shí)施用途管制。城市地下空間利用形態(tài)多樣，既能建造地下街，亦

25、可興建地下交通、垃圾處理、電力設(shè)施、能源儲備等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。究竟是商業(yè)開發(fā)優(yōu)先抑或發(fā)展公共設(shè)施優(yōu)先其實(shí)折射了經(jīng)濟(jì)利益與公共利益的沖突和平衡問題。地下街地價(jià)低，能耗高，安全隱患大。市政設(shè)施低碳環(huán)保，安全節(jié)能。故地下空間開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市政和公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)先發(fā)展原則。 </p><p>　　其三，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。為從源頭上預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，《環(huán)境影響評價(jià)法》將微觀層次的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評

26、價(jià)擴(kuò)展至宏觀的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。2009年，國務(wù)院公布《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，增強(qiáng)了規(guī)劃環(huán)評的可操作性。但出臺至今，真正根據(jù)法律要求實(shí)施的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)數(shù)目極為有限，已經(jīng)開展的規(guī)劃環(huán)評也存在著有效性差的問題。[9]我國應(yīng)健全公眾參與機(jī)制，完善規(guī)劃環(huán)評審批程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，切實(shí)保障規(guī)劃環(huán)評的有效實(shí)施。鑒于城市地下空間開發(fā)利用的特殊性，在制定其環(huán)境評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)確立比地面更高的標(biāo)準(zhǔn)，此即在制定整個(gè)城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)

27、確立的總基調(diào)。[10] </p><p>　　3.及時(shí)出臺技術(shù)導(dǎo)則。至今，我國相繼公布了《人民防空地下室設(shè)計(jì)規(guī)范》《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》等國家級強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但缺乏地下空間規(guī)劃的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2005年，建設(shè)部曾確立“國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《城市地下空間規(guī)劃規(guī)范》”研究課題，并委托同濟(jì)大學(xué)等八家機(jī)構(gòu)聯(lián)合編制。該征求意見稿現(xiàn)已出爐，尚未通過?！墩憬〕鞘械叵驴臻g開發(fā)利用規(guī)劃編制導(dǎo)則》《重慶市地下空間利用規(guī)

28、劃導(dǎo)則》等地方標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)先行出臺，二者的編制體例和內(nèi)容設(shè)計(jì)反差較大?！墩憬〕鞘械叵驴臻g開發(fā)利用規(guī)劃編制導(dǎo)則》以規(guī)劃編制層次為脈絡(luò)，依次分為總則、總體規(guī)劃階段、專項(xiàng)規(guī)劃階段、詳細(xì)規(guī)劃階段和附則五章，簡潔宏觀?！吨貞c市地下空間利用規(guī)劃導(dǎo)則》以城市地下空間功能類型和建設(shè)為線索，由總則、地下空間利用的一般規(guī)定、地下街、地下交通設(shè)施、地下管線綜合管溝等十章構(gòu)成，深入細(xì)致。前者結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，失之過粗。后者針對性強(qiáng)，失之過散。技術(shù)導(dǎo)則具有科學(xué)性、實(shí)用性和

29、先進(jìn)性，其通過建立一套控制技術(shù)指標(biāo)體系，能夠?yàn)檎吐毮懿块T提供長效的技術(shù)管理支撐，是連接抽象法律和具體規(guī)劃文本的橋梁。為確保城市地下空間規(guī)劃的銜接和統(tǒng)一管理，我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺《城市地下空間</p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]季衛(wèi)東.社會變遷與法制[M]//李楯.法律社會學(xué).北 </p><p>　　京

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