1、<p>　　我國商品包裝物回收的制度完善</p><p>　　摘 要 商品包裝物產(chǎn)生的垃圾問題，基本上無法完全由市場機(jī)制加以解決，國家有必要以法律手段管制垃圾問題，減少包裝物產(chǎn)生的垃圾，加強(qiáng)包裝物的回收利用。我國關(guān)于商品包裝物回收已經(jīng)有較為明確的法律法規(guī)規(guī)定，已經(jīng)明確了包裝資源應(yīng)當(dāng)進(jìn)行回收利用的法律要求，也明確了生產(chǎn)者責(zé)任延伸至回收環(huán)節(jié)，構(gòu)建以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度。為落實(shí)法律規(guī)定的包裝資源回收要求，

2、有必要完善立法，通過政府的有效管制措施，延伸政府管理，應(yīng)通過征收包裝物回收處理費(fèi)的方式，避免商品過度包裝，加強(qiáng)商品包裝物的全面回收。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 商品包裝物 回收 制度 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0592（2013）07-182-02 </p><p>　　隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，商品包裝物已成為

3、生活垃圾的重要來源，每年我國產(chǎn)生2億噸生活垃圾，其中4000萬噸生活垃圾都是各類包裝物，包裝物占城市生活垃圾比重更達(dá)1/3。商品包裝物產(chǎn)生的垃圾問題，基本上無法完全由市場機(jī)制加以解決；換言之，發(fā)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂市場失靈之現(xiàn)象。失靈原因最主要在于無法嚴(yán)格依據(jù)商品包裝物所產(chǎn)生的“垃圾量”，來訂定其所應(yīng)支付之“清理價(jià)格”。城市生活垃圾處理費(fèi)，僅能約略地、概括而劃一地收取，征收方式上主要有按戶收取或按用水量收取，如《重慶市城市生活垃圾處置費(fèi)征收

4、管理辦法》規(guī)定，城市生活垃圾處置費(fèi)居民按戶計(jì)征，深圳、長沙、江門等城市施行“水消費(fèi)量折算系數(shù)法”，按水消費(fèi)量數(shù)折算其產(chǎn)生的生活垃圾量，委托供水部門與自來水收費(fèi)一并收取。上述通行的做法都沒解決如商品包裝物等垃圾產(chǎn)生量與垃圾處理的關(guān)系，使垃圾處理的收費(fèi)不能形成市場行為，以致垃圾處理存在市場失靈情形；再加上商品包裝物的生產(chǎn)和使用中，市場監(jiān)管主體的執(zhí)法力度不夠，行業(yè)缺乏自律，①造成國家有必要以法律手段管制商品包裝物問題，減少包裝物產(chǎn)生的垃圾，加

5、強(qiáng)包裝物的回收利用。 </p><p>　　一、我國商品包裝物回收的法規(guī)現(xiàn)狀 </p><p>　　我國關(guān)于商品包裝物回收已經(jīng)有較為明確的法律法規(guī)規(guī)定，《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第十八條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口依法被列入強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對(duì)該產(chǎn)品和包裝物進(jìn)行回收?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》第二十條規(guī)定，產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對(duì)人類健康和環(huán)境的

6、影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第十五條規(guī)定，生產(chǎn)列入強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須對(duì)廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負(fù)責(zé)回收；對(duì)其中可以利用的，由各該生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)利用；對(duì)因不具備技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件而不適合利用的，由各該生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)無害化處置。對(duì)前款規(guī)定的廢棄產(chǎn)品或者包裝物，生產(chǎn)者委托銷售者或者其它組織進(jìn)行回收的，或者委托廢物利用或者處置企業(yè)進(jìn)行利用或者處置的，受托方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和

7、合同的約定負(fù)責(zé)回收或者利用、處置。對(duì)列入強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品和包裝物，消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)將廢棄的產(chǎn)品或者包裝物交給生產(chǎn)者或者其委托回收的銷售者或者其它組織。強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物的名錄及管理辦法，由國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門規(guī)定。從上述規(guī)定中，已經(jīng)明確了包裝資源應(yīng)當(dāng)進(jìn)行回收</p><p>　　由上可知，當(dāng)前我國商品包裝物回收相關(guān)法律法規(guī)所形成的法制架構(gòu)，可謂系建立商品包裝物回收體系的基礎(chǔ)。而關(guān)于商品包裝物回收政策的推

8、動(dòng)，在行政上所采用之管理與規(guī)制方式，基本上以防止過度包裝造成環(huán)境污染為目的。不容諱言，資源回收本身即系廢防止過度包裝造成環(huán)境污染之一種，但不可認(rèn)為資源回收政策即當(dāng)然全面性的將防止過度包裝造成環(huán)境污染目標(biāo)包括在內(nèi)。如果僅以商品包裝物的企業(yè)作為包裝資源管理之單一對(duì)象和主體，可能造成回收實(shí)踐中的困難而而產(chǎn)生弊端，譬如回收成本過高、產(chǎn)生更大污染等。同時(shí)，由于法律規(guī)定的原則性導(dǎo)致我國包裝物回收政策執(zhí)行手段不足，其中關(guān)于“強(qiáng)制回收名錄”的禁制措施部

9、分，由于其為純粹的強(qiáng)制性管制手段，且目前法律法規(guī)中，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2010年國家發(fā)展改革委會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部下發(fā)的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄（第一批）》外，國內(nèi)還沒有制定和發(fā)布強(qiáng)制性包裝物的目錄，也沒有對(duì)如何確定“強(qiáng)制回收名錄”制定法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件進(jìn)行配合，該項(xiàng)措施在包裝物回收實(shí)踐中仍系處“備而不用”的狀態(tài)。更為關(guān)鍵的是，以何種方式進(jìn)行強(qiáng)制回收，回收體系應(yīng)如何建立，回收應(yīng)通過何種行政措施保障等關(guān)鍵問題沒有明確的<

10、;/p><p>　　二、商品包裝物回收的政府管理 </p><p>　　在商品包裝物處理的問題上，依據(jù)循環(huán)型社會(huì)的理念，國家應(yīng)當(dāng)建立包裝物資源回收制度。在這個(gè)制度里，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)是由誰來承擔(dān)回收責(zé)任的問題。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度中，政府的宏觀職能主要是通過誘致性措施鼓勵(lì)各類社會(huì)主體主動(dòng)開展資源循環(huán)利用活動(dòng)。誘致性制度包括規(guī)劃制度、財(cái)稅制度、專項(xiàng)基金制度、信貸制度、價(jià)格制度、政府采購制度、產(chǎn)品

11、的示范和推廣制度等。②我國目前立法設(shè)計(jì)上，按照污染者付費(fèi)原則，通過“擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任”（EPR）的理論，回收責(zé)任應(yīng)該由生產(chǎn)者負(fù)責(zé)，由生產(chǎn)者負(fù)回收責(zé)任，并直接承擔(dān)回收任務(wù)；但是在這種主要靠市場選擇的制度安排中，除了概括授權(quán)行政機(jī)關(guān)明確回收目錄外，并沒有關(guān)于回收的實(shí)質(zhì)政府管制內(nèi)容。諸如虛報(bào)回收量與回收率，行政管理機(jī)關(guān)難以確實(shí)稽核?；厥涨啦唤∪厥拯c(diǎn)并不普遍，且對(duì)于消費(fèi)者將廢棄物資源送回回收點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)誘因不足。同一種廢棄物資源的回收，由不同的

12、生產(chǎn)者分別承擔(dān)，各自為政的結(jié)果往往造成回收工作重迭。從國家的立場來看，避免或排除各種“問題”，無疑是政府介入、干預(yù)的基本前提。在此情況下，國家介入包裝物回收，整合各種類型的包裝物回收渠道，實(shí)現(xiàn)有效回收是當(dāng)然選擇。但是，由于法制上的設(shè)計(jì)是</p><p>　　三、完善我國商品包裝物回收的建議 </p><p>　　為全面、有效的促進(jìn)商品包裝物減量，正確的包裝物管理政策，應(yīng)是在加強(qiáng)包裝物回收的

13、同時(shí)，促進(jìn)包裝物的源頭減量。因此，應(yīng)通過征收包裝物回收處理費(fèi)的方式，避免商品過度包裝，加強(qiáng)包裝物的全面回收。 </p><p>　　一是建立包裝物回收處理費(fèi)制度。利用經(jīng)濟(jì)性手法，促進(jìn)包裝物減量與回收。包裝回收處理費(fèi)在環(huán)境經(jīng)濟(jì)中屬于“資源補(bǔ)償類收費(fèi)”。資源補(bǔ)償類收費(fèi)是對(duì)資源使用所產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)擔(dān)所為之收費(fèi)，系對(duì)某種產(chǎn)品在制造、消費(fèi)或清理過程中所生污染加以課費(fèi)而反映至其價(jià)格之手法，藉由這種費(fèi)用的征收，使得對(duì)環(huán)境造成危害

14、的產(chǎn)品或物質(zhì)，與其它相對(duì)環(huán)境較為無害的產(chǎn)品或物質(zhì)產(chǎn)生價(jià)格上的差異，而誘使生產(chǎn)這和使用者考慮自身經(jīng)濟(jì)利益而采取有利于環(huán)境保護(hù)的行為選擇，故資源補(bǔ)償類收費(fèi)之特征在于其能夠針對(duì)各種不同產(chǎn)品的特性而定出差別費(fèi)率。根據(jù)我國現(xiàn)有法律分析得知，我國包裝物回收處理費(fèi)應(yīng)單獨(dú)向使用各種包裝物的產(chǎn)品生產(chǎn)者征收，其定性應(yīng)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其它組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在

15、向公民、法人提供特定服務(wù)的過程中，按照成本補(bǔ)償和非盈利原則向特定服務(wù)對(duì)象收取的費(fèi)用。通過公權(quán)力征收，納入封閉的財(cái)政循環(huán)系統(tǒng)，專項(xiàng)用以包裝物回收，不得用于一般財(cái)政需要。經(jīng)濟(jì)性手段應(yīng)能夠使社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中按照經(jīng)濟(jì)理性進(jìn)行包裝物種類的篩選，進(jìn)而達(dá)成國家對(duì)包裝物有效回收之目的。包裝物回</p><p>　　二是注意包裝物生產(chǎn)者與使用者的信賴?yán)姹Ｗo(hù)。如將來收取包裝物回收處理費(fèi)，依法加重相關(guān)業(yè)者的負(fù)擔(dān)時(shí)，應(yīng)給予一定的過渡期，

16、減少制度變更對(duì)相關(guān)從業(yè)者形成的負(fù)擔(dān)和遭受的損失。原則上，由于包裝物制度屬于抽象行政行為，并無損失補(bǔ)償問題，但若制度的變更未賦予行政相對(duì)人相當(dāng)過渡期間以調(diào)整其營業(yè)行為，造成之前信賴狀態(tài)的不當(dāng)破壞，按照行政法之“比例原則”，應(yīng)認(rèn)為這種新的規(guī)制措施不合比例，基于對(duì)信賴?yán)娴木S護(hù)，應(yīng)注意設(shè)置制度實(shí)施的必要過渡期。 </p><p>　　三是加強(qiáng)包裝物處理的公眾參與機(jī)制。包裝物回收政策問題的涉及面廣泛，包括產(chǎn)品原料、制造、

17、販賣、使用、回收、處理、再使用、再利用等各階段，其所涉及的相關(guān)利害關(guān)系人，除行政決策者外，還包括生產(chǎn)者、回收者與一般民眾?；诓煌牧?，相關(guān)決策形成共識(shí)非常不易。同時(shí)，由于包裝物回收費(fèi)率確定的影響廣泛性、科學(xué)性、專業(yè)性，包裝物回收物管理并非單純的制度建設(shè)，更必須將社會(huì)公眾參與納入其中，建立公眾參與決策制度，實(shí)現(xiàn)透明決策，確保包裝物回收費(fèi)率確定的公正、公開、公平，增強(qiáng)公眾對(duì)政策的接受度。在政策執(zhí)行中，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公眾的環(huán)保教育，完善相關(guān)政

18、策與執(zhí)行評(píng)估的公眾參與，促進(jìn)生產(chǎn)者、使用者與回收者的配合，方能使制度得到有效執(zhí)行。 </p><p>　　環(huán)境是最大的“公共財(cái)富”，也是最大的“公共產(chǎn)品”。包裝物回收制度的完善，彌補(bǔ)市場機(jī)能不足，制定健全的法規(guī)體系并有效執(zhí)行，創(chuàng)造一個(gè)利于正常市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的客觀環(huán)境。促進(jìn)我國包裝物回收法制由生產(chǎn)者自行承擔(dān)的法制形式轉(zhuǎn)變?yōu)檎芾淼姆ㄖ菩问剑ㄟ^向征收商品包裝物回收處理費(fèi)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)包裝物的統(tǒng)一回收管理。

19、</p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　?、賲螒c華.商品過度包裝的危害及其防治.當(dāng)代財(cái)經(jīng).2006（2）. </p><p>　　②董溯戰(zhàn).循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中的政府責(zé)任研究——基于自然資本安全的視角.中州學(xué)刊.2009（5）. </p><p>　?、巯蛄⒘?商品包裝物減量立法中的制度創(chuàng)新.上海人大.