1、第九講 權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)：行政制度,一、行政制度的涵義和特點(diǎn),（一）涵義 1.所謂國(guó)家行政制度，是指國(guó)家為了有效地執(zhí)行憲法和法律，實(shí)現(xiàn)其管理職能，而規(guī)定的有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生的權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、活動(dòng)規(guī)程等方面的準(zhǔn)則。2.行政制度是國(guó)家政治制度的重要組成部分。行政制度的核心是各類行政機(jī)關(guān)職權(quán)的確定與劃分。任何行政制度的設(shè)計(jì)、建立與改革、完善，都是著眼于行政職權(quán)的確定與分配的。,行政制度的涵義和特點(diǎn),（二）特點(diǎn)中國(guó)行政制度是在本國(guó)經(jīng)濟(jì)體制

2、、政治制度、民族文化傳統(tǒng)等因素以及前蘇聯(lián)模式影響下逐漸形成的。其中有兩個(gè)比較顯著的特點(diǎn)值得注意：1.集中式管理在中國(guó)這樣一個(gè)“超大規(guī)模社會(huì)”中，集中式管理的特征必須堅(jiān)持。需要改變的不是“集中”，而是“過(guò)分”集中。,行政制度的涵義和特點(diǎn),2.行政與政治高度一體 這種特征，對(duì)于行政系統(tǒng)嚴(yán)格執(zhí)行政治系統(tǒng)的意圖、方針、政策、保持決策制定與執(zhí)行的一致性，具有重要的意義。但也造成了行政部門缺乏必要的獨(dú)立意識(shí) 。如行政體制不健全，一些必須具備

3、的機(jī)構(gòu)，諸如信息、咨詢、監(jiān)察、參謀等有的不完備，有的則一直未曾建立 。,二、行政制度的基本內(nèi)容,中國(guó)的行政制度主要包括行政組織制度、行政領(lǐng)導(dǎo)制度、行政決策制度、行政監(jiān)督制度和行政區(qū)劃制度等。 （一）行政組織制度1.行政組織的法律地位國(guó)家行政組織的法律地位，是指法律規(guī)定的國(guó)家行政組織與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)的地位及公民所發(fā)生的法律關(guān)系，所具有的權(quán)限和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的總和。,行政制度的基本內(nèi)容,這種法律地位主要在以下關(guān)系中

4、得到體現(xiàn)：行政組織與政黨；行政組織與人大；行政組織與其他社會(huì)組織；行政組織與公民。2.行政組織設(shè)置的原則 （1）適應(yīng)原則。它是指行政組織必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的原則。（2）精干原則。它主要指人員、機(jī)構(gòu)精干與管理幅度的適當(dāng)。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）統(tǒng)一原則。它主要指設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，必須使之形成能夠上下貫通、左右協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。（4）法治原則。它主要指依法設(shè)置、撤銷和合并行政機(jī)構(gòu)以及配置人員。（5）效能原則。它是指政府工作機(jī)構(gòu)的管理

5、水平、協(xié)調(diào)配合、實(shí)際工作效果。以上五個(gè)原則是互相聯(lián)系、互相制約的。,行政制度的基本內(nèi)容,3.行政組織的結(jié)構(gòu)類型行政組織的結(jié)構(gòu)，是指依法設(shè)立的國(guó)家行政組織的縱橫排列的組合方式。（1）垂直結(jié)構(gòu)。也就是縱向結(jié)構(gòu)，處于該結(jié)構(gòu)頂端的是中華人民共和國(guó)的國(guó)務(wù)院，它是最高行政機(jī)關(guān)，下轄省級(jí)（省、自治區(qū)、直轄市）人民政府。 當(dāng)然，垂直機(jī)構(gòu)也包括同一級(jí)政府職能部門內(nèi)部的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系。垂直結(jié)構(gòu)的上下級(jí)關(guān)系式領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。,行政制度的基本內(nèi)容,（

6、2）平行結(jié)構(gòu)。即橫向并列結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)主要分為兩種情況：一種是行政地位相同，但置于不同行政區(qū)域的政府之間的關(guān)系，如各省、自治區(qū)、直轄市政府之間的關(guān)系 ；另一種是同一級(jí)人民政府內(nèi)各職能部門之間的并列關(guān)系，如國(guó)務(wù)院各部、委、辦之間的關(guān)系，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府內(nèi)的各廳、局之間的關(guān)系 。平行結(jié)構(gòu)之間的各種關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是分工協(xié)作、配合互助的關(guān)系。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。即矩陣結(jié)構(gòu)，這是為了實(shí)現(xiàn)特殊目標(biāo)或執(zhí)行特

7、定業(yè)務(wù)從不同的組織機(jī)構(gòu)中選派人員而組成的非常設(shè)性組織。它是一種多元結(jié)構(gòu)的組織，組織中若干這種專門小組的橫向領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和原來(lái)的縱向領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)就組成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。如國(guó)務(wù)院的三峽地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)辦 。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以將各職能部門的專業(yè)人員集中起來(lái)，集思廣益，高效地完成某項(xiàng)任務(wù) 。,行政制度的基本內(nèi)容,4.行政組織的職能配置 一般而言，在一級(jí)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)按其職能配置可分為五種類型：（1）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。它是行政組織的首腦機(jī)關(guān)，是領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)轄全局的決策核心，是

8、各級(jí)人民政府內(nèi)最高層次的行政組織。（2）辦公機(jī)構(gòu)。它是協(xié)助行政首長(zhǎng)主要掌管本級(jí)政府內(nèi)綜合性工作的機(jī)構(gòu)。它的職能概括起來(lái)說(shuō)，就是參與政務(wù)、掌管事務(wù)、搞好服務(wù)。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。它是在行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織和管理某一方面行政業(yè)務(wù)的機(jī)關(guān)。 （4）咨詢機(jī)構(gòu)。它是設(shè)立在中央和地方各級(jí)人民政府中的參謀、智囊機(jī)構(gòu)。比如國(guó)務(wù)院設(shè)立的研究室、發(fā)展研究中心和參事室等 。（5）派出機(jī)構(gòu)。它是一級(jí)政府根據(jù)業(yè)務(wù)管理的需要

9、，按法律規(guī)定或經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，在所轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立的代表機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)不是一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而只是派出它的那一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的分支機(jī)構(gòu)。,行政制度的基本內(nèi)容,（二）行政領(lǐng)導(dǎo)制度 1.委員會(huì)制（合議制）所謂委員會(huì)制（合議制），實(shí)際就是集體領(lǐng)導(dǎo)決策制。這種制度的長(zhǎng)處，在于它能集思廣益， 問(wèn)題是容易出現(xiàn)久議不決 。2.行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制所謂行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是指行政組織的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任賦予行政首長(zhǎng)一人承擔(dān)的行政制度。,行政制度的基本內(nèi)容,這

10、一制度的具體內(nèi)容可概括為“三權(quán)一責(zé)”。（1）全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。 （2）最后決定權(quán)。 （3）人事提名權(quán)。 （4）全面負(fù)責(zé)任。 3.首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與民主集中制 國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與民主集中制是否矛盾呢？它們的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：,行政制度的基本內(nèi)容,（1）民主集中制原則所否定的是排斥民主的官僚集中制與拒絕集中的無(wú)政府主義，它決不排斥個(gè)人負(fù)責(zé)制。 （2）不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)在執(zhí)行民主集中制的原則時(shí)，應(yīng)有不同的形式。 （3）

11、中國(guó)實(shí)行的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是以民主為前提的個(gè)人負(fù)責(zé)制，同那種否定民主的個(gè)人獨(dú)裁制有明顯的區(qū)別。它兼有通常說(shuō)的“合議制”和“首長(zhǎng)制”兩者的長(zhǎng)處 。,行政制度的基本內(nèi)容,（三）行政決策制度1.行政決策制度的構(gòu)成行政決策制度，也稱為行政決策體制，它是指承擔(dān)行政決策的機(jī)構(gòu)和人員所形成的組織體系以及所遵循的基本程序。 （1）行政決策中樞系統(tǒng)。它是行政決策體制的最核心部分，該系統(tǒng)由擁有行政決策權(quán)力、負(fù)有行政決策責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)集體構(gòu)成。,行政制

12、度的基本內(nèi)容,（2）行政決策信息系統(tǒng)。它包括各級(jí)各類信息中心、辦公廳（室）等綜合信息部門及調(diào)研部門。 （3）行政決策咨詢系統(tǒng)。比如政府內(nèi)部的各級(jí)研究室、政策研究室；政府外的咨詢?nèi)藛T和咨詢機(jī)構(gòu)等。 （4）行政決策反饋系統(tǒng)。在中國(guó)，反饋系統(tǒng)在組織上與信息系統(tǒng)基本是合一的，或者說(shuō)是包含在信息系統(tǒng)之中。目前，中國(guó)的行政決策反饋系統(tǒng)還不健全。,行政制度的基本內(nèi)容,2.行政決策的程序（1）確定決策目標(biāo)。行政決策的戰(zhàn)略性目標(biāo)也就是那些關(guān)系到整個(gè)

13、國(guó)家全局的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，一般由中共中央提出 。（2）設(shè)計(jì)備選方案。決策的本質(zhì)在于選擇，而選擇是在多個(gè)不同方案特別是那些針鋒相對(duì)的方案間進(jìn)行抉擇。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）方案評(píng)估與擇優(yōu)。方案的評(píng)估擇優(yōu)就是對(duì)備選方案進(jìn)行最優(yōu)選擇，各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)各方案的成本、副作用、收效等進(jìn)行比較分析。 （4）試點(diǎn)與完善既定方案。重大行政決策作出后，先在局部范圍內(nèi)試點(diǎn)是中國(guó)的一種行之有效的常規(guī)作法。在試點(diǎn)以后由點(diǎn)及面，再

14、在更大的范圍內(nèi)執(zhí)行決策。,行政制度的基本內(nèi)容,3.行政決策的實(shí)施規(guī)程在中國(guó)，行政決策的實(shí)施從長(zhǎng)期的實(shí)踐看，已經(jīng)形成了一套反復(fù)遵循、相對(duì)穩(wěn)定的“法外制度”。它包含如下方面： （1）宣傳、闡釋、動(dòng)員，獲取廣泛支持。（2）具體部門落實(shí)，明確權(quán)責(zé)關(guān)系。（3）及時(shí)檢查監(jiān)督，隨時(shí)糾正偏差。（4）評(píng)估實(shí)施結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。,行政制度的基本內(nèi)容,（四）行政監(jiān)督制度1.行政監(jiān)督的特征 簡(jiǎn)而言之，行政監(jiān)督就是“監(jiān)督行政”，是指對(duì)行政機(jī)關(guān)及

15、其人員所進(jìn)行的監(jiān)察與督促。狹義的行政監(jiān)督，是指以行政機(jī)關(guān)為主體的監(jiān)督 ；廣義的行政監(jiān)督，是指連同行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類機(jī)關(guān)、政黨、團(tuán)體、公民等為主體的監(jiān)督 。通常所說(shuō)的“行政監(jiān)督”是指廣義上的。概括來(lái)說(shuō)，它具有如下特征：,行政制度的基本內(nèi)容,（1）行政監(jiān)督對(duì)象的廣泛性。 （2）行政監(jiān)督內(nèi)容多樣性。 （3）行政監(jiān)督主體的多元性。 2.內(nèi)外雙重監(jiān)督中國(guó)的行政監(jiān)督主要分為兩大類：（1）行政內(nèi)部監(jiān)督體系行政內(nèi)部監(jiān)督由分為兩種：專職機(jī)構(gòu)的

16、監(jiān)督與非專職機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。專職監(jiān)督包括：監(jiān)察部門的監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、黨的紀(jì)檢部門的監(jiān)督。非專職監(jiān)督，按照監(jiān)督主體與客體的關(guān)系分為：自上而下監(jiān)督、自下而上監(jiān)督和平行監(jiān)督。,行政制度的基本內(nèi)容,（2）行政外部監(jiān)督體系行政外部監(jiān)督體系主要包括：政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。3.行政監(jiān)督的現(xiàn)狀 （1）過(guò)多的監(jiān)督主體，使監(jiān)督工作反而難以真正落實(shí)。（2）監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，使監(jiān)督主體難以發(fā)揮監(jiān)督職能。,行政制度的基本內(nèi)容

17、,（3）監(jiān)督內(nèi)容的單一性，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)陷入被動(dòng)狀態(tài)。（4）監(jiān)督法規(guī)不完備，使監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確把握。4.改進(jìn)行政監(jiān)督的思路 （1）完善各監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)機(jī)制，使之形成合力。（2）不斷完善監(jiān)督法規(guī)，使監(jiān)督有合理的法律保障。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）不斷加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)。（4）發(fā)揚(yáng)人民民主，保障公民權(quán)利，實(shí)行人民監(jiān)督。（五）行政區(qū)劃制度1.行政區(qū)劃的涵義與原則（1）涵義 所謂行政區(qū)劃，也就是行政區(qū)域的劃分，是指國(guó)家將自己的

18、領(lǐng)土分級(jí)劃成若干區(qū)域，以便相應(yīng)地設(shè)置各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)的統(tǒng)一管理。,行政制度的基本內(nèi)容,行政區(qū)劃是一種行政行為，而行政區(qū)域則是這種行為的結(jié)果或表現(xiàn)。（2）原則第一，要有利于人民群眾參與國(guó)家事務(wù)的管理。為此，在確定行政區(qū)劃的層次時(shí)，不宜過(guò)多，轄區(qū)也不宜過(guò)寬。第二，要有利于促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)和發(fā)展。為此尤其要注意統(tǒng)籌兼顧，防止“大而全”或“小而全”等問(wèn)題的產(chǎn)生。第三，要有利于各民族的平等、團(tuán)結(jié)和發(fā)展。,行政制度的基本內(nèi)容

19、,第四，要有利于開發(fā)和保護(hù)國(guó)土資源與自然環(huán)境。第五，要有利于祖國(guó)的統(tǒng)一與穩(wěn)定。2.行政區(qū)劃及其變更的審批權(quán)限在中國(guó)，有權(quán)審批行政區(qū)劃變更的，是全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。（1）全國(guó)人大的審批權(quán)限第一是審議、批準(zhǔn)省、自治區(qū)的設(shè)立、撤銷、更名；第二是決定特別行政區(qū)的設(shè)立。,行政制度的基本內(nèi)容,（2）國(guó)務(wù)院的審批權(quán)限第一是審批省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)域界線的變更，省、自治區(qū)人民政府駐地的遷移；第二是審批自治

20、州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷、更名和隸屬關(guān)系以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移；第三是審批自治州、自治縣的行政區(qū)域界線的變更，縣、市的行政區(qū)域界線的重大變更；第四是審批凡涉及海岸線、海島、邊疆界線、重要資源地區(qū)及特殊情況地區(qū)的隸屬關(guān)系或行政區(qū)域界線的變更。,行政制度的基本內(nèi)容,（3）省、自治區(qū)、直轄市人民政府的審批權(quán)限第一是根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，審批縣、市、市轄區(qū)的部分行政區(qū)域界線的變更（批準(zhǔn)變更時(shí)，同時(shí)報(bào)送民政部備

21、案）；第二是審批鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設(shè)立、撤銷、更名和行政區(qū)域界線的變更，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府駐地的遷移。,行政制度的基本內(nèi)容,3.行政區(qū)劃的現(xiàn)狀與問(wèn)題（1）現(xiàn)狀中國(guó)行政區(qū)域有三種：一是一般的行政區(qū)域；二是民族自治地方；三是特別行政區(qū)。大體而言，特別行政區(qū)的權(quán)限大于民族自治地方的權(quán)限，民族自治地方的權(quán)限又大于一般行政區(qū)域的權(quán)限。 從實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)還有少數(shù)稱謂特殊的行政區(qū)域，比如旗、自治旗。旗是相當(dāng)于縣一級(jí)的行政區(qū)域；自治旗是相當(dāng)于

22、縣一級(jí)的民族自治地方。,行政制度的基本內(nèi)容,此外，全國(guó)還有3個(gè)特區(qū)（在貴州省內(nèi)）、1個(gè)林區(qū)（在湖北省內(nèi)），均屬縣一級(jí)的行政區(qū)域。（2）問(wèn)題 近年來(lái)，在行政區(qū)劃的實(shí)際運(yùn)作中，出現(xiàn)了一些新的情況和問(wèn)題： 第一是關(guān)于“市轄市”、“市轄像、鎮(zhèn)”、“市轄區(qū)轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”等新體制問(wèn)題。第二是關(guān)于省行政區(qū)域過(guò)大，層次過(guò)多的問(wèn)題。第三是關(guān)于調(diào)整與規(guī)范行政區(qū)域稱謂的問(wèn)題。,中央政府：國(guó)務(wù)院,(2)國(guó)務(wù)院組成人員的產(chǎn)生程序如下：總理由國(guó)家主席提名，

23、經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議討論決定；總理提名副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)的人選，由全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議討論決定，如果全國(guó)人民代表大會(huì)處于閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。最后，由國(guó)家主席簽署公布人選名單。,三、中央政府：國(guó)務(wù)院,（一）組織設(shè)置現(xiàn)行憲法第八十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！边@一句話，明確界定了國(guó)務(wù)院在中國(guó)政治

24、體系中的法理地位。1.國(guó)務(wù)院的人員組成 （1）國(guó)務(wù)院由下列人員組成：總理、副總理（若干人）、國(guó)務(wù)委員（若干人）、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)組成。,中央政府：國(guó)務(wù)院,（3）國(guó)務(wù)院組成人員的任期，根據(jù)憲法第八十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同?？偫?、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書長(zhǎng)連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆?！?（4）國(guó)務(wù)院組成人員的職責(zé)分工是很明確的：總理：為中央人民政府首腦，全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)

25、務(wù)院工作；召集和主持國(guó)務(wù)院全體會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和總理辦公會(huì)議；簽署國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定、命令和行政法規(guī)；向全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提出議案、匯報(bào)政府工作情況；任免人員。,中央政府：國(guó)務(wù)院,副總理：協(xié)助總理，按分工負(fù)責(zé)處理分管工作?？梢约嫒谓M成部門的一把手。國(guó)務(wù)委員：相當(dāng)于副總理級(jí)，可兼任部長(zhǎng)或委員會(huì)主任，也可為專職委員。受總理委托，負(fù)責(zé)某些方面的工作或?qū)ｍ?xiàng)任務(wù)，并可以代表國(guó)務(wù)院進(jìn)行外事活動(dòng)。部長(zhǎng)、主任、審計(jì)長(zhǎng)：具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)各部、各

26、委以及審計(jì)署的工作，召集和主持部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議，簽署上報(bào)國(guó)務(wù)院的重要請(qǐng)示、報(bào)告和下達(dá)的命令、指示；參加國(guó)務(wù)院全體會(huì)議。秘書長(zhǎng)：領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院辦公廳，負(fù)責(zé)處理國(guó)務(wù)院的日常工作,,（5）國(guó)務(wù)院組成人員的罷免由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使。據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第十五條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)3個(gè)以上代表團(tuán)或者1/10以上的代表，可以提出對(duì)于國(guó)務(wù)院組成人員的罷免案。 罷免案須按如下程序進(jìn)行：首先按照法定要求提出罷免案，

27、罷免案應(yīng)寫明罷免緣由，并提供相關(guān)材料；罷免案提出后，由全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提交各代表團(tuán)審議；,中央政府：國(guó)務(wù)院,然后提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議投票表決。如果獲得全國(guó)人民代表大會(huì)法定人數(shù)半數(shù)以上的同意，罷免案便得以通過(guò)。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院大組成人員可以自己提出辭職。（6）關(guān)于總理的補(bǔ)缺問(wèn)題。憲法、國(guó)務(wù)院組織法和全國(guó)人大組織法對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，沒(méi)有規(guī)定。 一般認(rèn)為：“全國(guó)人大閉會(huì)期間，國(guó)務(wù)院總理因?yàn)槌鲈L、生病、逝世、辭職等原因缺位是，由全國(guó)

28、人大常委會(huì)在副總理中決定代理人選。”,中央政府：國(guó)務(wù)院,（7）建國(guó)以來(lái)，中國(guó)共經(jīng)歷了十一屆國(guó)務(wù)院（第一屆稱政務(wù)院）。但是僅有六任總理：周恩來(lái)（一到四屆）、華國(guó)鋒（第五屆）、趙紫陽(yáng)（第六屆）、李鵬（七到八屆）、朱鎔基（第九屆）、溫家寶（第十屆、十一屆）。據(jù)此，我們可以得出幾點(diǎn)看法：一是總理人選的產(chǎn)生與任期，逐漸向法治化、制度化、民主化發(fā)展；二是總理人選由革命型向知識(shí)精英型發(fā)展；三是總理的威望由個(gè)人魅力型向法理型發(fā)展。,中央政府：國(guó)務(wù)院,

29、2.國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)組成（1）國(guó)務(wù)院組成部門所謂國(guó)務(wù)院組成部門，就是國(guó)務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)，主要是依據(jù)憲法第八十九條賦予國(guó)務(wù)院的職權(quán)而設(shè)立的。它們?cè)趪?guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，具有相對(duì)獨(dú)立性。它們的存廢或變更，均要經(jīng)總理提出，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定。,中央政府：國(guó)務(wù)院,除中國(guó)人民銀行和國(guó)務(wù)院辦公廳外，組成部門名稱前均應(yīng)冠以“中華人民共和國(guó)”字樣。這些組成部門可以分為：宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門。包括國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行。

30、專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門。包括商務(wù)部、鐵道部、交通運(yùn)輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部、工業(yè)和信息化部。,中央政府：國(guó)務(wù)院,社會(huì)保障和資源管理部門。包括人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部。國(guó)家政務(wù)部門。包括外交部、國(guó)防部、司法部、公安部、國(guó)家安全部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、民政部、監(jiān)察部和審計(jì)署。 教科文衛(wèi)管理部門。包括教育部、科學(xué)技術(shù)部、文化部和衛(wèi)生部。處理國(guó)務(wù)院綜合性日常事務(wù)部門，即國(guó)務(wù)院辦公廳。,

31、中央政府：國(guó)務(wù)院,（2）國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)所謂直屬機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)原則設(shè)立的、由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的、主管某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立公共行政管理職能的工作機(jī)構(gòu)。它們的特點(diǎn)就是獨(dú)立性、系統(tǒng)性和專門性。它們的存廢由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定。它們的行政級(jí)別一般比國(guó)務(wù)院組成部門低半格，為副部級(jí)機(jī)構(gòu)，但是稱為“總局”的直屬機(jī)構(gòu)是正部級(jí)。,中央政府：國(guó)務(wù)院,現(xiàn)設(shè)有16個(gè)直屬機(jī)構(gòu)。具體如下：海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家廣播電影電視總局、國(guó)家體育

32、總局（中華全國(guó)體育總會(huì)）、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家新聞出版總署（國(guó)家版權(quán)局）、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國(guó)家旅游局、國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院參事室、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等。,中央政府：國(guó)務(wù)院,（3）國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)所謂辦事機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院根據(jù)工作需要設(shè)立的協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)、不具有獨(dú)立的公共行政管理職能的、直接向總理負(fù)責(zé)的工作機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)的存廢或變更，

33、由國(guó)務(wù)院決定。其行政級(jí)別一般相當(dāng)于國(guó)務(wù)院組成部門 ，它的負(fù)責(zé)人由總理任免，不是國(guó)務(wù)院組成人員?，F(xiàn)設(shè)有6個(gè)辦事機(jī)構(gòu) （還有兩個(gè)與中共中央直屬機(jī)構(gòu)合署辦公）。,中央政府：國(guó)務(wù)院,（4）國(guó)務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)所謂特設(shè)機(jī)構(gòu)就是指國(guó)務(wù)院為了專門管理某項(xiàng)業(yè)務(wù)而成立的機(jī)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)它也是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，只是為了突出它的重要性及其要解決問(wèn)題的緊迫性，因此加上“特設(shè)”二字。目前只有一個(gè)機(jī)構(gòu)，即國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，是2003年設(shè)立的。它的監(jiān)管范圍為中央所

34、屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)。,中央政府：國(guó)務(wù)院,（5）國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)所謂國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，也可稱為部委歸口管理的國(guó)家局，一般是由國(guó)務(wù)院組成部門管理的，主管特定業(yè)務(wù)，行使行政管理職能的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，如國(guó)家糧食儲(chǔ)備局，由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)管理，國(guó)家外匯管理局，由中國(guó)人民銀行管理等。其行政級(jí)別一般為副部級(jí)。,中央政府：國(guó)務(wù)院,（6）國(guó)務(wù)院管理的其他機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院還根據(jù)實(shí)際工作需要設(shè)立了一些法律上未

35、明確規(guī)定的機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)主要包括：直屬事業(yè)單位。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。 具有國(guó)務(wù)院名義的機(jī)構(gòu)。 全國(guó)性大型工業(yè)公司。,中央政府：國(guó)務(wù)院,3.國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的內(nèi)部層級(jí) （1）國(guó)務(wù)院組成部門和辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)部分為三個(gè)層次：部委辦——司（局）——處（室）。（2）直屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般也分為三個(gè)層次：局——司（局）——處（室）。但其內(nèi)設(shè)的司局級(jí)機(jī)構(gòu)一般比國(guó)務(wù)院組成部門內(nèi)設(shè)的司局級(jí)機(jī)構(gòu)低半格，為副司局級(jí)機(jī)構(gòu)；處（室）級(jí)機(jī)構(gòu)與部委的處（室）級(jí)機(jī)構(gòu)同

36、級(jí)。（3）國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家局根據(jù)工作需要可以設(shè)立司、處兩級(jí)機(jī)構(gòu)，也可以只設(shè)立處級(jí)機(jī)構(gòu)；國(guó)家局內(nèi)設(shè)的司、處機(jī)構(gòu)與直屬機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的司、處機(jī)構(gòu)同級(jí)。,中央政府：國(guó)務(wù)院,（二）運(yùn)行體制 1.領(lǐng)導(dǎo)制度首先，國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，包括： 總理代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；總理是國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)人，全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作。其次，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、委員會(huì)主任負(fù)責(zé)制。第三，審計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)審計(jì)署的工作，依照法律規(guī)定獨(dú)

37、立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。,中央政府：國(guó)務(wù)院,2.責(zé)任制度國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的責(zé)任：國(guó)務(wù)院總理要經(jīng)常就政府所進(jìn)行的重要工作向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告。國(guó)務(wù)院編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算及其執(zhí)行情況的報(bào)告要提請(qǐng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院必須接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。,中央政府：國(guó)務(wù)院,3.會(huì)議制度 （1）全體會(huì)議國(guó)務(wù)院全體會(huì)議由國(guó)務(wù)院全體組成人員組成。國(guó)務(wù)院全體會(huì)議一般由總理召

38、集和主持，一般每年召開兩次。會(huì)議主要任務(wù)：決定和部署國(guó)務(wù)院的重要工作；討論重要法規(guī)和國(guó)務(wù)院工作中的重大事項(xiàng)；協(xié)調(diào)各部門的工作；討論其他需要國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論的事項(xiàng)。,中央政府：國(guó)務(wù)院,（2）常務(wù)會(huì)議國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書長(zhǎng)組成。一般由總理召集和主持，一般兩星期召開一次。會(huì)議主要任務(wù)：討論決定國(guó)務(wù)院工作中的重大事項(xiàng)；討論通過(guò)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)會(huì)審議的議案；討論通過(guò)由國(guó)務(wù)院制定和發(fā)布的行政

39、法規(guī)；討論決定國(guó)務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府請(qǐng)示國(guó)務(wù)院的重要事項(xiàng)。,中央政府：國(guó)務(wù)院,（3）總理辦公會(huì)議它是國(guó)務(wù)院工作中最經(jīng)常的一種會(huì)議形式，一般由總理召集和主持。主要任務(wù)是研究、處理國(guó)務(wù)院日常工作中的重要問(wèn)題。（4）專題會(huì)議副總理、國(guó)務(wù)委員受總理委托或按照分工可召開專題會(huì)議，研究、協(xié)調(diào)和處理國(guó)務(wù)院工作中的一些專門問(wèn)題。,中央政府：國(guó)務(wù)院,4.行政立法制度國(guó)務(wù)院的行政立法主要指它制定行政法規(guī)的權(quán)力。（廣義的）行政法規(guī)

40、包括（狹義的）行政法規(guī)、行政規(guī)章（部門規(guī)章和地方性規(guī)章）。根據(jù)內(nèi)容和制定的依據(jù)不同，行政法規(guī)大體分為：創(chuàng)制性行政法規(guī)、執(zhí)行性行政法規(guī)和補(bǔ)充性行政法規(guī)。,中央政府：國(guó)務(wù)院,行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法。具體所指為：對(duì)某一方面的行政工作或社會(huì)關(guān)系做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，稱“條例”；對(duì)某一方面的行政事務(wù)做部分的規(guī)定，稱“規(guī)定”；對(duì)某一項(xiàng)行政事務(wù)做比較具體的規(guī)定，稱“辦法”。,中央政府：國(guó)務(wù)院,5.公文制度（略） （三）國(guó)務(wù)院的法

41、定權(quán)力憲法第八十九條，國(guó)務(wù)院一共可以行使十八款職權(quán)。這些職權(quán)可以歸納為：1.行政立法與行政制令權(quán)這是其中第一款賦予的：“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。”,中央政府：國(guó)務(wù)院,2.行政提案權(quán)這是第二款賦予的：“向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案。” 3.行政領(lǐng)導(dǎo)、決策、指揮與管理權(quán)這主要由第三至十二款、十五款賦予的（略）。4.行政監(jiān)督權(quán)這主要見(jiàn)于十三和十四款：“（十三）改

42、變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章；（十四）改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；”,中央政府：國(guó)務(wù)院,5.戒嚴(yán)權(quán)這見(jiàn)于十六款：“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)；” 6.人事權(quán)見(jiàn)于第十七款規(guī)定：“審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員?！?7.受托權(quán)見(jiàn)于第十八款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員授予的其他職權(quán)?！?四、行政制

43、度改革,（一）行政制度改革的進(jìn)程與成就 1.按照民主集中制原則，理順中央與地方的關(guān)系 在實(shí)踐中要求做到：（1）凡是適合下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行；（2）同時(shí)要維護(hù)中央政府的權(quán)威。2.轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系,行政制度改革,3.精簡(jiǎn)政府工作機(jī)構(gòu)，提高行政管理水平 4.推進(jìn)和完善國(guó)家公務(wù)員制度 （二）行政制度改革的目標(biāo)、動(dòng)力與路徑1.行政制度改革的目標(biāo) （1）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚有限政府所謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

44、，就是由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)私人物品的有效供給，而由政府負(fù)責(zé)安排公共物品供給的特殊制度安排（或者是在政府管制的情況下，由市場(chǎng)組織提供公共物品）。,行政制度改革,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府只能是“有限政府”，而不能是“全能”甚至“萬(wàn)能”政府。政府存在的意義在于，以站在利益沖突之外，凌駕于當(dāng)事人之上的社會(huì)第三者身份來(lái)提供公共產(chǎn)品，以調(diào)節(jié)沖突、維護(hù)秩序、完善市場(chǎng)。 （2）有限政府的基本內(nèi)涵所謂有限政府，是指其權(quán)力、職能、規(guī)模和行為方式都受到憲法和法律的

45、明文限制，并接受社會(huì)監(jiān)督和制約的政府。,行政制度改革,它的基本內(nèi)涵主要有：第一，在政府目的上，有限政府的宗旨在于保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、保衛(wèi)安全和平。第二，在政府職能上，有限政府職能被嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域。由此，政府不能決定個(gè)人的婚姻選擇、社會(huì)交往、宗教信仰、生活嗜好與審美偏好等。,行政制度改革,第三，在政府規(guī)模上，有限政府實(shí)行“小政府”、“低賦稅”。第四，在政府運(yùn)行上，有限政府實(shí)行政務(wù)公開、透明行政、依法行政。第五，在政府責(zé)任

46、上，有限政府是自律性的責(zé)任政府。第六，在政府行為上，有限政府是行為受制于憲法和法律的法治政府。第七，在政府發(fā)展上，有限政府是能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境發(fā)展變化而不斷進(jìn)行變革的政府。,行政制度改革,2.行政制度改革的動(dòng)力 （1）實(shí)現(xiàn)有限政府的直接推動(dòng)力來(lái)自于開明政治家的銳意改革。（2）實(shí)現(xiàn)有限政府的持續(xù)推動(dòng)力主要來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在要求和企業(yè)家群體的力量。（3）實(shí)現(xiàn)有限政府的動(dòng)力也來(lái)自知識(shí)分子的理論和思想的力量。（4）在現(xiàn)代社會(huì)

47、，實(shí)現(xiàn)有限政府的動(dòng)力還來(lái)自于國(guó)際社會(huì)的制約力量。,行政制度改革,3.行政制度改革的路徑概括起來(lái)主要有兩派主張：一派主張激進(jìn)主義的改革道路，主張模仿發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的有限政府模式，進(jìn)行法律和制度的重新設(shè)計(jì)；一派堅(jiān)持漸進(jìn)主義的改革道路，主張注重本國(guó)國(guó)情和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在既定政府體制的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)不斷修改和不斷調(diào)適過(guò)程，逐步實(shí)現(xiàn)有限政府。,行政制度改革,與人的理性隨著社會(huì)實(shí)踐進(jìn)程而漸進(jìn)進(jìn)化發(fā)展相適應(yīng)，我們認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)有限政府的道路選擇上，也

48、應(yīng)是一個(gè)經(jīng)由不斷試錯(cuò)、日益積累而艱難前進(jìn)的漸進(jìn)改革歷程。當(dāng)代中國(guó)實(shí)現(xiàn)有限政府的現(xiàn)實(shí)道路，是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立和完善的客觀需求，不斷修整、調(diào)適行政制度的漸進(jìn)改革之路。,行政制度改革,它首先啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，逐步增強(qiáng)市場(chǎng)的力量，再以市場(chǎng)的力量作為行政制度改革的動(dòng)力源泉，而逐步實(shí)現(xiàn)行政制度的漸進(jìn)改革。在改革的時(shí)序上，它不搞“休克”療法，而是一段時(shí)間一個(gè)改革重點(diǎn)，一步一步地前進(jìn)；在改革的切入點(diǎn)上，它從微觀入手，在微觀改革取得一定成效后，再