1、建立跨區(qū)域生態(tài)補償長效機制(上）,任重 浙江農(nóng)林大學(xué)文化學(xué)院常務(wù)副院長/教授,,國外的生態(tài)補償實現(xiàn)方式,1,,中國生態(tài)補償政策機制,2,目錄,,中國跨區(qū)域生態(tài)補償實踐的重點,3,,中國跨區(qū)域生態(tài)補償實踐的方式,4,,中國跨區(qū)域生態(tài)補償實踐的路徑,5,,國際上“生態(tài)補償”比較通用的是“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費”或生態(tài)效益付費，其實質(zhì)是由于土地使用者往往不能因為提供各種生態(tài)環(huán)境服務(wù)（包括水流調(diào)節(jié)、生物多樣性保護和碳蓄積等）而得到補償，因此對提

2、供者這些服務(wù)缺乏積極性，提出對提供生態(tài)/環(huán)境服務(wù)的土地使用者支付費用，可以激勵保護生態(tài)環(huán)境的行為，該措施還可以為貧困的土地所有者提供額外的收入來源，以改善他們的生計。,,生態(tài)補償是一種協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的重要的有效的措施。,,廣義的生態(tài)補償包括污染環(huán)境的補償和生態(tài)功能的補償，即包括對損害資源環(huán)境的行為進行收費或?qū)ΡＷo資源環(huán)境的行為進行補償，以提高該行為的成本或收益，達到保護環(huán)境的目的。狹義的生態(tài)補償是指生態(tài)功能的補償，即通過制度創(chuàng)

3、新實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護成果的受益者支付相應(yīng)的費用；通過制度設(shè)計解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共物品消費中的“搭便車”現(xiàn)象，激勵公共物品的足額供應(yīng)；解決好生態(tài)投資者的合理回報，激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值的一種經(jīng)濟制度。,對生態(tài)補償概念的理解有廣義和狹義之分,,生態(tài)補償是通過調(diào)整損害或保護生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境的外部性進行內(nèi)部化，達到保護生態(tài)環(huán)境、促進自然資本或生態(tài)服務(wù)功能增值的目的的一種制度安排，

4、其實質(zhì)是通過資源的重新配置，調(diào)整和改善自然資源開發(fā)利用或生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域中的相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系，最終促進自然資源環(huán)境以及社會生產(chǎn)力的發(fā)展。,,生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。即以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。更詳細說，生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政

5、府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。,7,可持續(xù)性的三個支柱,一、國外的生態(tài)補償實現(xiàn)方式,,一、國外的生態(tài)補償實現(xiàn)方式,【政府購買】國外中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付是實施生態(tài)補償?shù)闹匾緩?。如美國的保護性退耕計劃：美國農(nóng)業(yè)部按照退耕土地的租金率，每年向該計劃的參加者支付補助金；美國紐約市投資購買上游卡茨基爾河和特拉華河流域的生態(tài)服務(wù)；美國政府購買國有林和公有林的生態(tài)效益；日本的保安林制度；瑞士政府對自愿遵守環(huán)境保護措

6、施的農(nóng)民給予直接付費補償?shù)?,【專項基金】有的國家設(shè)立了生態(tài)補償專項基金。如法國國家森林基金；美國國庫賬冊中設(shè)有“廢棄礦恢復(fù)治理（復(fù)墾）基金”，每個州也都設(shè)有該州的廢礦恢復(fù)治理基金；哥斯達黎加設(shè)立國家林業(yè)補償基金，作為私有林主的補償資金；日本各縣通過向縣域內(nèi)的個人和法人征稅，設(shè)立森林環(huán)境保全基金，用于上游森林管理，維持森林的健全性，保證森林公益機能的持續(xù)、正常發(fā)揮。,,【資源稅、費】如德國對于新開發(fā)礦區(qū)預(yù)留復(fù)墾專項資金；美國的恢復(fù)治

7、理保證金制度；加拿大森林公園、植物園、自然保護區(qū)等以森林為主體的旅游部門，在其門票收入內(nèi)提取一定比例補償費給育林部門；歐盟推行二氧化碳稅，實現(xiàn)生態(tài)效益補償；美國在國有林區(qū)征收放牧稅；哥倫比亞對污染者和受益者收費。,,【企業(yè)交易】在西方，企業(yè)交易的方式大同小異。如法國，由企業(yè)投資購買水源區(qū)的土地并將無償返還給愿意改進土地經(jīng)營措施的農(nóng)戶，同時，每年向同意將土地轉(zhuǎn)向集約程度較低的乳品業(yè)和提高草場管理技術(shù)的農(nóng)場支付資金。哥斯達黎加私營水電公司

8、向國家林業(yè)基金提交資金，國家政府基金按每公頃土地另外添加30美元的標準。在日本，由社會集資設(shè)立“水源林基金會”，對上游地區(qū)進行造林、營林等給予必要的補助或貸款，同時自身也開展分層造林業(yè)務(wù)。,【稅收優(yōu)惠】如瑞士將生態(tài)保護的費用支付問題綜合納入全面的稅收改革計劃，包括激勵性稅收應(yīng)該與財政和公共開支的規(guī)定相一致；重要的環(huán)境目標應(yīng)該被這些稅收措施所支持；各類新舊補貼都不得與生態(tài)系統(tǒng)保護目標相沖突。法國私人造林地免除5年地產(chǎn)稅，按樹種分別減免林

9、木收入稅10-30年。芬蘭更新造林15年不繳納所得稅，國有林只向地方繳納少量財產(chǎn)稅，森林面積在200公頃以下不計稅。德國企業(yè)、家庭營林生產(chǎn)一切費用可在當(dāng)年收入稅前列支，國家僅對抵消營林支出后的收入征收所得稅，同時對合作林場減免稅收。,二、中國生態(tài)補償政策機制,,二、中國生態(tài)補償政策機制,從生態(tài)補償實踐來看，我國自20世紀80年代以來，就開始積極探索開展生態(tài)補償?shù)耐緩胶痛胧?978年開始的三北防護林工程可以看做國家層面最早的生態(tài)補償實踐

10、。另外始于20世紀70年代的四川青城山森林補償也可看做我國較早的生態(tài)補償實踐之一。從20世紀80年代末至90年代中后期，伴隨經(jīng)濟快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，森林和礦產(chǎn)領(lǐng)域尤其突出。,,嚴格說來，我國最早的生態(tài)補償費開始于1983年，云南省以昆陽磷礦為試點，對每噸礦石征收0.3元，用于開采區(qū)植被及其它生態(tài)環(huán)境破壞的恢復(fù)費用，取得了良好效果。20世紀90年代中期進入了高峰，廣西、福建、江蘇等14個省145個縣市開始試點收取生態(tài)補償費。1

11、993年，國務(wù)院批準在內(nèi)蒙包頭和晉陜蒙接壤地區(qū)的能源基地實行生態(tài)環(huán)境補償費政策，從而開始了較大范圍的生態(tài)補償試點工作，神華集團以每噸煤0.45元作為環(huán)境保護費。,1996年8月，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》指出，要建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償機制，這一時期，我國森林和礦產(chǎn)領(lǐng)域生態(tài)補償?shù)玫匠醪桨l(fā)展。1998年長江流域特大洪水對片面追求經(jīng)濟增長的不可持續(xù)發(fā)展方式敲響了警鐘，生態(tài)環(huán)境建設(shè)刻不容緩。1999年開始啟

12、動的退耕還林、天然林保護以及后來實施的退牧還草工程等一系列大型生態(tài)建設(shè)工程，將我國生態(tài)補償實踐推向了快速發(fā)展階段，以中央政府為主導(dǎo)的生態(tài)補償實踐全面展開。,,部分地方政府也在嘗試采取靈活的財政轉(zhuǎn)移支付政策，激勵環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。2004年浙江省提出建立《浙江省生態(tài)建設(shè)財政激勵機制暫行辦法》，將財力補貼政策、環(huán)境整治與保護補助政策、生態(tài)公益林補助政策等作為補償激勵手段。,,國土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門也專設(shè)了一系列與生態(tài)補償有關(guān)的