1、第九講 退耕還林（草）工程,,一、工程開展的原因——兩條導(dǎo)火索,1.1997年的黃河斷流 1997年的黃河斷流累計(jì)267天，創(chuàng)歷史最高記錄。 一些專家指出，黃河中上游灌溉農(nóng)業(yè)過(guò)度發(fā)展可能是最主要的因素。,2.1998年長(zhǎng)江洪水,1998年的長(zhǎng)江洪水造成重大損失。證據(jù)表明，長(zhǎng)江、黃河中上游陡坡地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)是導(dǎo)致水土流失的重要原因。1999年秋天，朱镕基總理提出了退耕還林還草的主張。隨

2、后，四川、甘肅和陜西三省率先開始退耕還林還草試點(diǎn)。2000年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，退耕還林還草工程在全國(guó)13省(市)，174個(gè)縣展開試點(diǎn)。,二、退耕還林還草工程的目標(biāo)和原則,（一）退耕還林還草工程的目標(biāo)要將長(zhǎng)江上游、黃河中上游地區(qū)水土流失嚴(yán)重的坡耕地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停止下來(lái)，代之以林草植被的恢復(fù)，以實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。,（二）退耕還林還草工程的原則,1.統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效；

3、2.政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿退耕相結(jié)合，誰(shuí)退耕、誰(shuí)造林、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益；3.遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理；4.建設(shè)與保護(hù)并重，防止邊治理邊破壞；5.逐步改善退耕還林者的生活條件。,三、退耕還林的主要安排,1.組織安排退耕還林由各部門配合進(jìn)行，但主要由林業(yè)部門執(zhí)行。縣級(jí)人民政府林業(yè)行政主管部門……落實(shí)到具體地塊和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。,2.退耕還林的基本要求,退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退

4、耕土地還林面積的80％。此生態(tài)林與生態(tài)公益林不同，它是按照樹種、造林密度、經(jīng)營(yíng)措施等確定的，但主要是依據(jù)樹種確定。蘋果,梨樹,杏樹,桃樹,李子,葡萄,石榴,無(wú)花果,獼猴桃,櫻桃,海棠,沙果月渾,仁用杏屬于北方的經(jīng)濟(jì)樹種。,3.種苗供應(yīng),①退耕還林需要的種苗，可以由縣級(jí)人民政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際組織集中采購(gòu)，也可以由退耕還林者自行采購(gòu)。集中采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)征求退耕還林者的意見(jiàn)，……超過(guò)國(guó)家種苗造林補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，不得向退耕還林者強(qiáng)行收取超出部分

5、的費(fèi)用。 ②任何單位和個(gè)人不得為退耕還林者指定種苗供應(yīng)商。 ③禁止壟斷經(jīng)營(yíng)種苗和哄抬種苗價(jià)格。,4.對(duì)退耕者的約束,①退耕還林者在享受資金和糧食補(bǔ)助期間，應(yīng)當(dāng)按照作業(yè)設(shè)計(jì)和合同的要求在宜林荒山荒地造林。 ②退耕還林者應(yīng)當(dāng)履行管護(hù)義務(wù)。③禁止在退耕還林項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)復(fù)耕和從事濫采、亂挖等破壞地表植被的活動(dòng)。,四、退耕還林（草）工程的補(bǔ)助政策,（一）第一個(gè)補(bǔ)償期 1.補(bǔ)助期限：原定生態(tài)林補(bǔ)8年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)5年，草補(bǔ)2年，并聲明

6、到期后看情況需要補(bǔ)再繼續(xù)補(bǔ)。,2.補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),①向退耕戶無(wú)償提供糧食。目前實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)依流域劃分，長(zhǎng)江上游地區(qū)每畝地每年補(bǔ)助原糧300斤，黃河上游地區(qū)每畝地每年補(bǔ)助原糧200斤。（從 2004 年 7 月 31 日起，原則上將向退耕戶補(bǔ)助的糧食改為現(xiàn)金補(bǔ)助，按每公斤糧食 1.40 元計(jì)算。）②向退耕戶提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。在補(bǔ)貼年限內(nèi)，每畝退耕地每年補(bǔ)助 20元。,,③向退耕戶無(wú)償提供種苗。經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每畝地50元。（尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不

7、納入退耕還林工程兌現(xiàn)錢糧補(bǔ)助政策的范圍，但可作宜林荒山荒地造林，按 50 元/畝標(biāo)準(zhǔn)給予種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助）。④實(shí)行“退一還二、還三”甚至更多，即農(nóng)民除了負(fù)責(zé)每退一畝耕地造林，還要承擔(dān)兩畝或兩畝以上宜林荒山荒地造林種草任務(wù)（這部分只給予種苗和造林補(bǔ)助）。,,⑤實(shí)行報(bào)賬制，即農(nóng)戶按規(guī)定數(shù)量和進(jìn)度進(jìn)行退耕還林(草)，林業(yè)部門組織檢查驗(yàn)收退耕還林(草)的進(jìn)度、質(zhì)量及管護(hù)情況，農(nóng)戶憑發(fā)放的退耕任務(wù)卡和驗(yàn)收證明，按報(bào)賬制辦法領(lǐng)取糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助。,

8、（二）第二個(gè)補(bǔ)助期,由于2006年已經(jīng)有到期的，而退耕戶的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)還沒(méi)有新的出路，所以國(guó)務(wù)院（2007.8.9）決定繼續(xù)補(bǔ)償一個(gè)周期。但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)降低了：長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元。每畝退耕地每年20元生活補(bǔ)助費(fèi)。同時(shí)指出，各地可結(jié)合本地實(shí)際，再適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。,五、政策實(shí)施情況,（一）群眾熱烈響應(yīng) 農(nóng)戶和地方政府都對(duì)此政策表示歡迎。,地方政府普遍對(duì)此工程

9、持相當(dāng)積極的態(tài)度。基本上所有地區(qū)安排的退耕地?cái)?shù)量都達(dá)到或超過(guò)計(jì)劃下達(dá)的數(shù)量。每年都超額完成任務(wù)，超額的部分下一年向上級(jí)政府要指標(biāo)。計(jì)劃下達(dá)后，各地為趕在造林季節(jié)內(nèi)完成造林任務(wù)，基層政府出動(dòng)大量干部，吃住在退耕點(diǎn)，動(dòng)員、督促和指導(dǎo)退耕工作。如此現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是：中央政府提供了慷慨的物質(zhì)條件。在大多數(shù)案例調(diào)查縣，退耕地塊正常年份的糧食年產(chǎn)量低于相應(yīng)的糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。,,這樣造成結(jié)果,1.退好地以求見(jiàn)效果，以此爭(zhēng)取上級(jí)多給指標(biāo)；2.退耕面

10、積和速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中央預(yù)期，地方倒逼中央保證對(duì)農(nóng)民兌現(xiàn)補(bǔ)助，中央不得不承認(rèn)地方的先斬后奏（——提前完成的退耕任務(wù)）。3.導(dǎo)致退耕指標(biāo)成為一種有價(jià)值的東西，使得各地動(dòng)用一切力量爭(zhēng)取這一財(cái)富。,（二）具體結(jié)果,1.規(guī)模截止 2007 年 9 月底，全國(guó)完成退耕還林工程總?cè)蝿?wù) 36371.2 萬(wàn)畝，其中退耕地還林 13891.5 萬(wàn)畝；荒山荒地造林 20479.8 萬(wàn)畝，封山育林 2000.0 萬(wàn)畝。,,,退耕還林歷程,1999 年從四川、

11、陜西、甘肅三省率先開始試點(diǎn)；2000 年退耕還林工程試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)；2001 年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍；2002 年退耕還林工程在 25 個(gè)省（區(qū)、市）全面啟動(dòng)，任務(wù)開始急劇放大；2003 年退耕還林工程任務(wù)達(dá)到高峰；2004 年任務(wù)大幅縮減；2005 年退耕還林工程重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到荒山荒地造林，安排少量任務(wù)解決已經(jīng)完成任務(wù)的遺留問(wèn)題；2006 年退耕任務(wù)很少，進(jìn)一步解決部分遺留問(wèn)題；從 2007 年開始只安排荒山荒地造林，沒(méi)有

12、安排退耕任務(wù)。,2.生態(tài)林建設(shè),從 1999－2006 退耕還林工程統(tǒng)計(jì)來(lái)看，生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林、草占退耕地還林的比例分別為 90％、9％、1％，達(dá)到國(guó)家確定的標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的原則。鮮果類的經(jīng)濟(jì)林占 6.4%左右，加上干果類及其他有經(jīng)濟(jì)效益的樹種，大概占 56%左右（吳禮軍，2007）,六、退耕還林工程存在的問(wèn)題,（一）工程的實(shí)施帶有過(guò)多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，從高層動(dòng)員到基層實(shí)施過(guò)于倉(cāng)促： （1）計(jì)劃和實(shí)際退耕行動(dòng)在

13、時(shí)間和數(shù)量上脫節(jié)，導(dǎo)致政策兌現(xiàn)的困難這個(gè)問(wèn)題在較早啟動(dòng)退耕的陜西省比較突出。由于先于國(guó)家計(jì)劃實(shí)施退耕，且退耕面積大，許多參與退耕的農(nóng)戶難以列入享受政策補(bǔ)貼的范圍，給項(xiàng)目的可持續(xù)性帶來(lái)隱患。,（2）技術(shù)和物質(zhì)準(zhǔn)備不足,許多獲得退耕還林還草任務(wù)的地方不是傳統(tǒng)林區(qū)，缺乏造林經(jīng)驗(yàn)和必要的技術(shù)儲(chǔ)備。另外，突如其來(lái)的造林任務(wù)增加了種苗需求，造成供給缺口。,（3）工程實(shí)施速度快，要求高，政治風(fēng)險(xiǎn)大，可能造成工程實(shí)施的結(jié)果背離初衷。,原意是陡坡退耕

14、。但調(diào)查顯示，相當(dāng)多的地方在選擇地片時(shí)，偏向于選擇靠近公路的土地。西南更嚴(yán)重，靠近公路的農(nóng)戶比例超過(guò)70％。已退耕的土地中，有相當(dāng)多的地不是計(jì)劃中的陡坡地。而陡坡地（北方15度以上，南方25度以上）卻大量保留了下來(lái)。（檢查驗(yàn)收方便，成果顯著，容易取得政績(jī)和更多的退耕指標(biāo)）。,（二）沒(méi)有成功的先例，也沒(méi)有完整的試點(diǎn),1.退耕還林還草未有成功的先例可循，工程長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)大。自80年代始，全國(guó)各地進(jìn)行了許多類似的嘗試，有得到大力宣傳的典型，但

15、最后均以農(nóng)民毀林復(fù)耕而告終。這次的退耕還林還草工程雖然在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和年限上都超過(guò)以往任何一次，但在思路上和技術(shù)路線上并沒(méi)有真正的創(chuàng)新。前三年的試點(diǎn)雖進(jìn)展順利，但還不足以表明今后將一帆風(fēng)順。試點(diǎn)的作用只有在補(bǔ)貼停止后若干年才能體現(xiàn)出來(lái)。決策者顯然沒(méi)有這樣的耐心，因而也就置整個(gè)工程項(xiàng)目于非常大的風(fēng)險(xiǎn)之中。,,2.采取何種方式換取農(nóng)民采用有利于環(huán)境的土地利用方式尚待探討農(nóng)民踴躍參加退耕還林(草)的行動(dòng)無(wú)非是由于補(bǔ)貼比較實(shí)惠。但若補(bǔ)償?shù)?/p>

16、期后，農(nóng)民沒(méi)有其他收益保障，農(nóng)民還會(huì)反過(guò)來(lái)毀林造田。這也就是退耕還林 (草)工程風(fēng)險(xiǎn)大的原因所在。,,3.退耕還林還草，實(shí)質(zhì)是國(guó)家希望通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，向農(nóng)民購(gòu)買土地的部分使用權(quán)。這比之于過(guò)去的單純依靠行政命令行事的方法已有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。既然是購(gòu)買，就有一個(gè)供給和需求的平衡。退耕還林是國(guó)家單方面定價(jià)、單方面確定交易數(shù)量，這自然導(dǎo)致市場(chǎng)供求不平衡（各地爭(zhēng)著退耕）。政府是否有能力長(zhǎng)期補(bǔ)——從消極的角度，國(guó)家似應(yīng)準(zhǔn)備長(zhǎng)期補(bǔ)貼下去。,

17、（三）其他幾個(gè)具體問(wèn)題,1.陡坡地家底不清——有多少地需要退耕，政府需要拿出多少錢不清楚退耕還林還草工程的對(duì)象是被開墾的陡坡地。據(jù)當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)25度以上的坡耕地共 9100萬(wàn)畝，西部地區(qū)占70％以上。但在退耕還林還草工程的實(shí)施過(guò)程中，人們發(fā)現(xiàn)實(shí)際已開墾和耕種的陡坡地面積要遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)上顯示的數(shù)據(jù)。,比如四川省的25度以上坡耕地面積有四個(gè)：,一種是實(shí)際面積，據(jù)調(diào)查要大于國(guó)土詳查數(shù)30％以上；一種是國(guó)土詳查數(shù)，面積為9889萬(wàn)畝（詳查時(shí)

18、間84年到九十年代中期，技術(shù)、人員素質(zhì)都差，時(shí)間跨度也大；也有人為影響怕政府增稅）；一種是農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)，面積為6883萬(wàn)畝（層層上報(bào)的數(shù)字，為了保證單產(chǎn)的可比性，所以一直沿用）；一種是計(jì)稅面積數(shù)，比農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)還低（計(jì)稅面積主要根據(jù)耕地的平均糧食產(chǎn)量折算而得，俗稱“習(xí)慣面積”，而非實(shí)測(cè)面積，故與現(xiàn)有實(shí)際面積不一致）。但農(nóng)戶的土地承包證上所填面積主要是計(jì)稅面積。,2.農(nóng)戶的擔(dān)心,2004 年起，糧食補(bǔ)助已經(jīng)改為現(xiàn)金補(bǔ)助，這樣農(nóng)民退耕后獲得

19、糧食的數(shù)量就受到糧食價(jià)格波動(dòng)的影響。另一方面補(bǔ)助到期以后怎么樣農(nóng)民也難以預(yù)測(cè)，政策前景不穩(wěn)定，農(nóng)民甚至有危機(jī)感。在將來(lái)如何獲取林產(chǎn)權(quán)收益？雖然按照規(guī)定，在資金和糧食補(bǔ)助期滿后，在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，退耕還林工程者可以依法對(duì)其所有的林木（草場(chǎng)）進(jìn)行采伐，但是，規(guī)定很模糊，且不知道其是否會(huì)變。,中國(guó)政府的政策是娃娃臉！,遠(yuǎn)的不說(shuō)，退耕還林的補(bǔ)償原來(lái)規(guī)定是主要補(bǔ)糧食，現(xiàn)在又轉(zhuǎn)化成錢了。早在 2002 年《退耕還

20、林工程條例》第 41 條明確規(guī)定的兌付補(bǔ)助糧食不得折算成現(xiàn)金或者代金券的政策條文發(fā)生變化。從2004 年開始做出調(diào)整，退耕還林工程糧食補(bǔ)助改為現(xiàn)金，按每公斤糧食折資1.4 元。,由此導(dǎo)致退耕還林工程的實(shí)施機(jī)制缺乏牢固的微觀基礎(chǔ)（王小龍，2004）。,河北省沽源縣調(diào)查的 86 戶退耕農(nóng)戶“對(duì)退耕還林工程的打算”：11 戶選擇復(fù)耕，占 12.8%；25 戶選擇不管理，占 29.1%；30 戶選擇加強(qiáng)管理，占34.9%；3 戶選擇換樹

21、種，占 3.5%；6 戶沒(méi)有考慮，占 7%；3 戶選擇調(diào)整結(jié)構(gòu)主要發(fā)展畜牧業(yè)，占 3.5%；8 戶沒(méi)有回答，占 9.2%。,3.糧食安全問(wèn)題,（1）糧食安全（這里僅指數(shù)量安全）糧食供給不等于糧食完全自給自足，而是在一定糧食安全警戒線以內(nèi)的糧食自給，即聯(lián)合國(guó)規(guī)定的人均0.8畝耕地或糧食進(jìn)口量達(dá)到5%或更高一點(diǎn)。2003年下半年全國(guó)糧價(jià)上漲。這觸動(dòng)了國(guó)家和民眾濃厚的糧食情結(jié)。引發(fā)了退耕還林與糧食安全的討論。,,在各地退耕工作進(jìn)行的

22、如火如荼時(shí)，國(guó)家忽然在沒(méi)有任何征兆的情況下大幅削減了2004年的退耕指標(biāo)，從計(jì)劃的6000萬(wàn)畝突然降為1000萬(wàn)畝。“十一五”期間的規(guī)劃也幾乎完全取消。退耕規(guī)模的緊縮可能是國(guó)家的糧食自給出現(xiàn)問(wèn)題及政府的糧食情結(jié)所致。退耕還林政策始自90年代后期，那時(shí)國(guó)家出現(xiàn)了全面的糧食過(guò)剩。退耕政策推行三年來(lái)，為國(guó)家消化了大量的糧食庫(kù)存。在糧食減產(chǎn)、庫(kù)存減少等因素的作用下，2003年糧食價(jià)格出現(xiàn)強(qiáng)勁反彈。于是國(guó)家有意識(shí)地放慢了退耕的步伐。,（2）退耕

23、與糧食減產(chǎn)的關(guān)系分析,①我國(guó)擬退耕的土地多屬于坡耕地和沙化土地，其水肥條件差，水土流失嚴(yán)重，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)。如河北壩上地區(qū)豐寧縣、圍場(chǎng)縣退耕后耕地面積減少的比例分別為 19.2％和 19.1％，糧食產(chǎn)量減少比例分別為 0.98％和 0.85％（王占杰等，2006）。,,據(jù)估計(jì)，我國(guó)大于15度的坡耕地的糧食平均畝產(chǎn)僅236斤，遇上干旱等自然災(zāi)害，很多地方連種子都收不回。即使規(guī)劃的2.2億畝坡耕地和沙化土地全部退完，一年也不過(guò)少收52

24、0億斤左右的糧食，只占“九五”期間全國(guó)糧食平均產(chǎn)量的5.2%（國(guó)家退耕還林規(guī)劃，2002）。,,②1998年到2002年糧食產(chǎn)量減少的因素：第一位的是糧食價(jià)格作用和自然災(zāi)害；其次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起糧食播種面積減少和單產(chǎn)下降；最后才是國(guó)家退耕還林政策的推進(jìn)。（譚晶榮，2003）。據(jù)預(yù)測(cè)，西部地區(qū)退耕還林將引起糧食減產(chǎn)近400萬(wàn)噸，而由于糧食單產(chǎn)提高帶來(lái)的糧食增產(chǎn)可達(dá)1000萬(wàn)噸，二者抵消每年可增產(chǎn)600萬(wàn)噸（封志明，2002）。,