1、解讀國有資產(chǎn)管理體制改革兄的十六火報告明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表圍家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。”十屆全國人大一次會議通過了國務院提交的新的機構改革方案國家國有資產(chǎn)管理委員會作為圍務院特設的正部級事業(yè)單位浮出水面。應該說國家國有資產(chǎn)管理委員會的設立只是國胄資產(chǎn)管理體制改革的一個新的起點，仍有許多后續(xù)操作性問題需要探索。結(jié)合國有資產(chǎn)管理柏關理淪和實踐，現(xiàn)

2、就我國國有資產(chǎn)管理體制未來改革設想淡幾電想法。一、當前國有瓷產(chǎn)管理體制的特點與局限性1988年政府組建國有資產(chǎn)管理局，試圖把政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟的職能同國有資產(chǎn)所有者職能分離標志著我國國有資產(chǎn)管理體制改革探索的開始，f‘四屆三中全會在明確提出國有企業(yè)改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，提出了國有資產(chǎn)實行“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營”的管理體制。由?。赫畽C構改革滯后及部門之間利益沖突，這一改革探索未能堅持下來，圍有資產(chǎn)管理局于1

3、998午被撤銷并入財政部：十五屆四中全會對國有資產(chǎn)進一步提出r“國家所有、分級管理、分工監(jiān)督、授權經(jīng)營”的十六字方針。當前我卞鵠幸對口劉志紅審計署金融審計司國的國有資產(chǎn)管理體制大致上存在兩種模式：一種是上海、深圳等地繼續(xù)實行90年代延續(xù)下來的國資委國資運營機構出資企業(yè)模式，另一種是中央和大部分地方實行的由多個部門分別代理某一類國有資產(chǎn)所仃者職能的體制。上海、深圳模式在實踐中的主要缺陷表現(xiàn)在以下幾個方面：一是專司圍仃資產(chǎn)管理的機構比較暄化

4、。國資委實際r是一個會議體，不是法定的部門機掏，最然權力很大，但決策效率較低。由于國資委是由很多部門的代表組成，實際上在這。層次就沒有實現(xiàn)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。二是國資運營機構行使職能既有不到位，又有越位和錯位。授權經(jīng)營在第二層次具有一定程度的普遍性，授權經(jīng)營的股權一船界定為國有股，由于國家對國有股與國有法人股實行不同的管理制度，受利益驅(qū)使，國資運營機構在行使股權時越位與缺位并存三是部分資產(chǎn)運營機構管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合沒有落到實

5、處。后一種體制的豐要特點與局限是：所有權職能由不同部門分別承擔，管財、管人和管事職能相分割。財政部(廳、局)作為國有資產(chǎn)所有者代表對國有資產(chǎn)進行宏觀管理，實施會計監(jiān)督，產(chǎn)權界定和處置；經(jīng)貿(mào)委主要負責企業(yè)體制改革、技術改造投資審批等；委部門負責固定資產(chǎn)投資等重大事項；臨事會(包含金融和大型企業(yè))代表國家對企業(yè)經(jīng)營情況進行監(jiān)督；審計署代表國家進行獨立的審計監(jiān)督；黨的組織部門負責對國有企業(yè)領導人黃的任免等。這一體制的出現(xiàn)有其必然性但從近JL年

6、的實踐來看，也有不少弊端。沒有一個統(tǒng)一的所有權代表部11J集巾行使固有資產(chǎn)所有權職能。多個部門共同行使國有資產(chǎn)所有者職能往往是部門間職責分工不清，有成績時各方都報功績，T作失誤時沒有竹協(xié)承擔責任。國資監(jiān)管和運營事實上沒有分開，所有者缺位和越1立現(xiàn)象仍桕當普遍。二、構建“三個層次”的國有資產(chǎn)管理體制新模式國有資產(chǎn)Iu：界上任何一個國家都有，只是在不同經(jīng)濟發(fā)辰階段其數(shù)量和管理體制不同，岡此也就不存住一個所謂的市場經(jīng)濟體制下標準的管理模式。當

7、前市場經(jīng)濟國家國有資產(chǎn)管理體制大致可以分為兩類：一是在政府機構中設置專門的圍囪‘資產(chǎn)管理部門。如1956—1993年間意人利政府設立的國家參與部1997年俄羅斯成立的國有資產(chǎn)管理局等都是典型代表。實行這種體制的國家多數(shù)是圍有資產(chǎn)比重較高的圈家。一是由柏應的政府部門(財政加、經(jīng)濟部和工商部等)設置專門的固有資產(chǎn)管理局，行使國有資產(chǎn)管理職能，如法目、萬方數(shù)據(jù)應事啊一二解讀固有資產(chǎn)管理體制改革黨的十六州告明確提出:黯立中央政府和生也為政府分別

8、代表圖家耀1ft!:l資人1m責，享有所有辛苦權莓，儀利、義務和資任相統(tǒng)一.管資產(chǎn)在I辛辛人、管率相結(jié)合的E自fj資產(chǎn)管熄休帶IJ0“十周全民司人大一次會議i圍過了E國務院范恨交的新的機構改革在隊網(wǎng)家網(wǎng)有資產(chǎn)管服裝員會作為因務院將i量的正部級事業(yè)單儀派出水闊的m該說，國家Il!l有傷產(chǎn)窗顧委員會的設立只是劇有資產(chǎn)管理休制改般的一個新的起點，仍有許各后續(xù)操作性問題需要探索。結(jié)合脫離資產(chǎn)管理相關政險和實踐，現(xiàn)就找兇白~l育資產(chǎn)管理體制j未來

9、改革設想i提幾點想法。一、當前因街資產(chǎn)管理體制的特點均局限性1988年政府組迷固有資產(chǎn)管現(xiàn)階，:r圖J巴政府調(diào)控苦苦觀經(jīng)濟的H只能同閱有資產(chǎn)所有增1只能分離B司有談fr.~若現(xiàn)體制改革在報載的開始，I今ilJ~古三巾金會tE明確擺出E固有if:ill改王在j向2蒼涼1L現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，iJft!:l了ll!I有資產(chǎn)實行“國家統(tǒng)一所有、政府分級陳管、企業(yè)自主綸營“的管理體制曰由于政府帆構改革滯后及部們之|副手11且在沖突，這一改革探索

10、未能堅伴下來.罵街資產(chǎn)管理附于1998年被撤銷并人財政部c十1.屆四中金會對自罵街資產(chǎn)j掛f邊出r“兇雪夜月斤街、分級管理E、分工監(jiān)督野、梭儀f平密“的十汽方針。當前我口劉志紅審計警參融審計司產(chǎn)管理體制大5盤上府在兩手中樓火:一種舷上溝、深圳等娘繼續(xù)實行90年j:llSt亮節(jié)熟的網(wǎng)苦哥哥主國資運l:音機構t!:l資金ill模式，另一種是中疫手口大都分政方實行的由華個吉1門分別代理某~閣有資產(chǎn)所有著陽、能的休制。上海、深圳模式在實踐中的主

11、要缺陷表現(xiàn)在以下幾小:IJi!i自n固有讀產(chǎn)也將煌的機構比較i控化。[刻骨導姿實際休，不泛的那門機構，敏:節(jié)t嘆J)恨犬，iQ決策究生都較低巳由于國Jlcl1il民各部們的代表綱威，寫其際上枉法17尋次就沒育實現(xiàn)t勞資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。=Jlclc司資運音機構行使H只能既有A不到仗，又有越位和錯忱。授權經(jīng)營在第土層次具有一定程度的普i屆性，授權經(jīng)營的股權艘宇平定為國在于股，由中國家對固有股與兇手守法人股實行不悶的信號蹲制度，受利益驅(qū)

12、使，闋f貫主在窗機構在E行使股權時做此Z奇缺fiLtf存產(chǎn)生重談機構窗資產(chǎn)和管人、辛苦要再相仿沒有南到實處。隔一種休市IJ的午:要特點與局限是:所有權職能由不同部門分別舉抖，管財、管人和管事H只能相分割。財政部(1于、局)件為固有資產(chǎn)所有者代我.對固有資產(chǎn)進IT覺觀管理.實施|會計監(jiān)督，產(chǎn)權Wl:E相處置i經(jīng)貿(mào)委1:吆幣1貨公業(yè)休制改A在2任審批去穿川|蒙古F門負責朋泛資產(chǎn)匯投餃雪重大事項plJJl啦去(￥Ei:~旗和大哥企業(yè))代表網(wǎng)家

13、對if:j比絞詩情叫進行路督葉十署代表E詞，~改行獨1L的審il監(jiān)督或的組織部門負責對附有if:收號前導人民的任免駕車ι法一體制的出現(xiàn)有其i:然性.但從近幾年的實踐巢軍號，也有不少弊端3沒有一個統(tǒng)一的所街權代裝部f1祭巾行使因乎與惋y如同斤衍中立職能o~個部門共同行使E固有資向所有過n只能毛主位且是部門闊耳目苦什土滅漓，有b節(jié)前費時各方都I1日功績，一仁件古怪，~RJi:荷葉氣tIr)M日責任。因傷覽智和設苦苦棋實上沒有分汁，所有者:r

14、r起liL早日撾佼現(xiàn)l%1ff]樹當普煽c二、構建“三個層次“的固有資產(chǎn)管理體制新模式倒有資產(chǎn)IU界上任何一個閱家都有，只￡是在在簡給i1f贊展階段其數(shù)雖益和管Z理體制l不悶.171此也就::F#t正…個所謂的$1巧經(jīng)濟體制T標準的霄網(wǎng)路式。當1“辛勞王理體制j大t蟲叮以分均網(wǎng)委在政府機構r:是室里專門的t國科資產(chǎn)苦苦思部門。當月1956斗993年l詞意、人1IJ政府設!.的E自家參與郁，1997懷俄羅斯成立的闊有資產(chǎn)管理局等都是典型代

15、表。實行這種體制的朋家多數(shù)是間有資產(chǎn)比重較高的問家。一是由相應的政府部門(財政凱、經(jīng)濟部和工商制3年于)設置主專門的f固有資產(chǎn)管理闊，行使兇南資產(chǎn)管理陽、能，如iH國、德國等。中國現(xiàn)有囤有及國有參控股企業(yè)數(shù)量約數(shù)萬家，資產(chǎn)近10萬億元遍機眾多行業(yè)分布全國各地，設計我國國有資產(chǎn)管理體制必須考慮本困日情及以偉國宵資產(chǎn)管理體制的實踐。本文認為“國有資產(chǎn)所有權行使機構一資產(chǎn)運營機構一出資企業(yè)”的i層次國有資產(chǎn)管理體制模式是一種可行的選擇，但在實

16、際操作時應有所創(chuàng)新。首先，在中央和省市兩級政府分別設立獨立的國冉資產(chǎn)監(jiān)督管理委艮會，代表國務院和省市兩級政府統(tǒng)一行使國有資奉所有權職能，實現(xiàn)管資產(chǎn)和管人、管事相統(tǒng)一。其基本職責是：擬定圍有資J”經(jīng)營方針政策報經(jīng)同級政府批準后執(zhí)行、監(jiān)管巾間層公司執(zhí)行同有資產(chǎn)方針政策情況，對鶯人圍有資產(chǎn)(股權)的處置事官做出決定、匯同同級財政部門對中問層公司的經(jīng)營貢決算進行審批、向止|惻層公司委派董事會和監(jiān)事會成員等。其次，改組沒立資產(chǎn)經(jīng)營機構，具體承擔國

17、有資產(chǎn)的經(jīng)營職能。根據(jù)十六大報告精神，可按壟斷性、競爭性及公益性等特征設立著干不同類型的資產(chǎn)經(jīng)營公司。國有資本所有權行使機構對不同類型資產(chǎn)經(jīng)營機構控制、監(jiān)管、考核的內(nèi)容、方式將有所不同。資產(chǎn)經(jīng)營機構具有特殊的地位，既是國有獨資公司，又是眾多直接經(jīng)營企、№的控、參股單fi)=。本文傾向于資產(chǎn)經(jīng)營機構應發(fā)展為純粹股權經(jīng)營公司，僅進行資本經(jīng)營，不宜采用混合型控股公司，既進行股權經(jīng)營又進行產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，資產(chǎn)經(jīng)營機構的高層管理人員宜采用向社會公開招聘

18、的方式產(chǎn)牛，因為資產(chǎn)經(jīng)營機構是一個經(jīng)營型企業(yè)，而不是個政府機構或政府機構的派出機構，它對第三層次的直接經(jīng)營企業(yè)僅行使股東權利，不直接干預第三層次企業(yè)的經(jīng)營!!墮星篁!!塑_管理。最后是直接經(jīng)營企業(yè)。資產(chǎn)經(jīng)營機構和出資企業(yè)之f目』是平等的法人之間的關系，按照公司法的要求進行規(guī)范，不存住領導與被領導的關系。直接經(jīng)營企業(yè)按現(xiàn)代食業(yè)制度的要求，以其法人財產(chǎn)承擔有限責任，自主經(jīng)營，自負盤虧。三、組建新的國有資產(chǎn)管理體制的幾點建議新的國有資產(chǎn)管理體

19、制應有利于以下幾個方面的客觀要求：(1)推進政企分開。政府從事社會經(jīng)濟職能和行業(yè)管理部門不能再直接管理圍有企業(yè)。(2)政府淵經(jīng)宏觀經(jīng)濟職能和國有資產(chǎn)所有者職能分離，新的國有資產(chǎn)管理體制應實現(xiàn)管資產(chǎn)、管人和管事相結(jié)合投利、義務和責任相統(tǒng)一。(3)理順資產(chǎn)經(jīng)營公司同直接經(jīng)營企業(yè)的關系。為此，1、重組設立國有資產(chǎn)所有者代表機構，加強對第二層次的監(jiān)管。國務院根據(jù)全國人大通過的機構改革方案，把財政部、經(jīng)貿(mào)委、計委和企業(yè)上委等單位針對圍有資產(chǎn)的人、

20、財、物職能進行重構，設立國家國囪資產(chǎn)管理委員會作為圍務院特設事業(yè)單位，受國務院委托統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有者職能。之所以設立為事業(yè)單位，主要體現(xiàn)政企分開的根本宗旨。省市國有資J“：管理委員會的設立虛比照國務院機構改革的有關精神來進行。國有資產(chǎn)所有者代表機構和資產(chǎn)運營機構之間是國有資產(chǎn)的授權或委托代理關系。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會應通過派出監(jiān)事會制度、制定國有資產(chǎn)流失責任查處辦法等手段加強對資產(chǎn)經(jīng)營機構的監(jiān)管，保障國有資產(chǎn)的保值和增值。2、盡快

21、出臺《國有資產(chǎn)管理法》或相關條例。明確中央和省市兩級政府管轄國有資產(chǎn)的對象，在國家統(tǒng)一所有的前提下，進一步明確中央政府和地方政府對國有資產(chǎn)行使兩級所有權，實現(xiàn)國有資產(chǎn)從“統(tǒng)所有，分級管理”到“統(tǒng)一所有，分級行使所有權”的變革，各級政府對圍有資產(chǎn)的管理、運營、監(jiān)督都必須嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一的法律法規(guī)。買行“分級昕有制”有利于發(fā)揮地方在國企改革方面的能動性、創(chuàng)造性、靈活性，應該考慮讓地方政府擁有事實上的股份轉(zhuǎn)讓權，中央政府可以制訂統(tǒng)一的股份轉(zhuǎn)讓

22、程序和股份轉(zhuǎn)讓收入使用辦琺：當然，實行分級所自制度需要循序漸進，要_允分考慮和協(xié)調(diào)各方的利益，這里的國有資產(chǎn)是指非金融類困有資產(chǎn)，由于圍有金融機構的貸款客戶夫部分是圍有企業(yè)，所以作為非金融類國有資產(chǎn)的所有者代喪機構不肓再成為圍有金融資產(chǎn)所有者代成，國胄金融類資產(chǎn)需要另外個部門作為所有者代表，這一點在十屆全國人大通過的國務院機構改革方案中已被明確提出。4、給資產(chǎn)運營機構合理定位，這是新體制運行成敗的關鍵=資產(chǎn)運營機構是政企j’開的隔離帶，

23、同國有資產(chǎn)所有者代表之間是授權或委托代理關系，同出資企業(yè)之間是股權關系。資產(chǎn)運營機構只是一個經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)，不應具有任何行政職能。國有資產(chǎn)所有權機構只能向資產(chǎn)運營機杜J派出股東和監(jiān)事會代表，資產(chǎn)運營機構的高層管理人員應采用向社會公丌招聘的方式產(chǎn)生。需要強調(diào)的是，新的國有資，m三層次管理體制不宣采用“一刀切”的方式，時國有資產(chǎn)數(shù)量較少且大多集中在公益部門的省市，也可由公共經(jīng)濟管理部門行使所有權職能，同時接受國有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)管。中蝴

24、審萬方數(shù)據(jù)德自司等。葉J~間明乎可附有及bEl平均‘要H交股企業(yè)數(shù)墾約數(shù)萬家，資產(chǎn)說10萬億JL.煽葉j眾各行l(wèi)it.分布才去網(wǎng)各地，設計我顧自司有資產(chǎn)管現(xiàn)體制必須考慮本國同情及以itl劉白資產(chǎn)管E黑體制的實踐。本艾認為“固有資產(chǎn)所有權行使機構資產(chǎn)路營機構出資企業(yè)“的塵區(qū)次倒有資產(chǎn)管蹲休市11模式是種可行的選摔，但在實際操作時應節(jié)守所創(chuàng)新。雪光，在中喚和省悄悄蟲草敝附分男IJ娃坐他立的，代農(nóng)自2務院和省計7附級政府統(tǒng)…行使兇手可貨本fJ

25、i乎可權職能資產(chǎn)和辛苦人、苦苦尊草棚統(tǒng)一。去毛蒜~問:lki:tE網(wǎng)苦苦苦哥戶紛苦苦方針政策報紛阿級政府批f位后執(zhí)行、陳箭巾1間展伶可執(zhí)行|司有資產(chǎn)方針政策情況、對最大固有資產(chǎn)(股搜)的處百事TI做出決定.i[悶悶級財政部門對中間層公詞的經(jīng)帝創(chuàng)決算進行審批、向中|口l層公詢委派董事會中口監(jiān)事會成Fr等。11:次，改組設立資產(chǎn)挖苦苦機構.具體收』旦國乎寧肯走產(chǎn)的經(jīng)苦苦且只能。根t居十六六擬沓精神，問梭壟劇性、覺爭性及公益性奇特征i是立3號

26、干不同~A兇手~n:自中附有1限行使機構對不問究領吮i忽然督機構f夜市Ij、Jbl苦苦、考核的內(nèi)濟、]5:匯1存有州不同。資產(chǎn)級官音機構黑布特殊的地位喃自克最闕有獨講公司，又是眾接經(jīng)苦苦企般的J瓷、參股島生忱。本女傾向于資產(chǎn)鄉(xiāng)在音機構)~發(fā)展為純粹股權紛營公司，儀進行資本終臂，不宜采用混合型殷殷公司，既進行版權經(jīng)營又進行產(chǎn)業(yè)經(jīng)營c資產(chǎn)經(jīng)營機構的尚膠管理人創(chuàng)立采別向社會公丹:倒騰的為“王，::1性，兇YiJ資產(chǎn)鄉(xiāng)在苦苦機構娃…個紗窗型企業(yè)

27、嘈向術援個政府機構成政府機構的派出機構，以i欠的直接經(jīng)苦苦l(xiāng)ill儀付使膠東儀和J.苦苦煩。最勵是輩經(jīng)曹雪lill“讀產(chǎn)生圣節(jié)音機構豐Ut卻資企[Jt之間是罕等的法人之間的關系，按照公司放的吉普求進行圳市，不存僅領導與被領導的關系。3支持紛營1業(yè)樓現(xiàn)代企業(yè)制度的費求，以其法人財產(chǎn)承m有限責任，自主經(jīng)營，自負在由虧。三、組建新的固有資產(chǎn)管理體制的幾點建議新的t固有資產(chǎn)管理體制成衍利于以F幾個方陽的客觀雪慧求:(1)她逃政i:分卉。政府從容

28、豐l會經(jīng)濟目只能和行業(yè)管理部門不能兩I直接苦苦，唄f自有企ill，(2)政府i司股宏觀安全濟陽、餓和網(wǎng)衍資產(chǎn)所有有H只能分網(wǎng)，新的國有資產(chǎn)思臂想體制成實現(xiàn)管資產(chǎn)、智人和管事相結(jié)合‘中刮來IJ、義務和責任櫚統(tǒng)斗(3)理順資嚴丘吉圣勞公司同直撥!~營企成的關系。為此，l、戴絢設立國街資產(chǎn)所高者代表機構，加強對第二E三次的監(jiān)管。國務院根館全國人大通過的機構改革均袋，把財政部、tS:JYi~主J十婆和l~~i姿等哨位非[^f兇手奪資產(chǎn)的人、自才

29、、物E只能i丘h豆豆構，設立f國家國為f商務仗，受E國務院a委托統(tǒng)fif世圖書礦資產(chǎn)所有高111白色。之所以設立溝事業(yè)娘t江.二t哥哥休現(xiàn)i排開放，安哥光分考慮1日協(xié)調(diào)各方的利直在付這盟的國乎于資產(chǎn)X娃戰(zhàn)斗rz:iJi融資網(wǎng)育資產(chǎn)，EIJ干網(wǎng)商金融機構的1Jt款客戶大部分J:I司手llll業(yè)，所以作為非金融類國銜。資戶的所有1號代J二機構末肯再成::J國有金融資產(chǎn)所有者代點，[lil4與舍融類資產(chǎn)需哽另外個部門作為所有者代表，這點在十屆

30、全國人大通過的國務院帆構改革方案中已被明確提出。4、給它浴應機構合理:tE儉，這是新體制運行n!J:敗的關鍵資產(chǎn)運營機構邊政企分開的隔離平霄，五果關系，問I:Ilt進l[y.L:[闖是股權關系。資產(chǎn)豆豆古音機構號費嚴的:lit，不應只有任何行政職能。固有資產(chǎn)所有權機構只能101資嚴運苦苦機構派出股東柏J壞事會代表，資產(chǎn)運營機構的高層管理人員應采用向社會公開招聘的方式戶生。需要強調(diào)的是，新的閏離貨三三段次管理體制不宜采陰憐一刀切“的方式，