1、我國經(jīng)濟社會發(fā)展正面臨一系列深層次的矛盾,如經(jīng)濟結構不合理、增長方式粗放、社會成員之間收入差距過大,等等。這些問題的產(chǎn)生固然與我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入轉型時期有關,但制度缺失,特別是分稅制不完善,沒有發(fā)揮其應有的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和收入分配功能也難辭其咎。從1994年開始實行的分稅制,原本期望借鑒西方市場經(jīng)濟國家公共財政體制的經(jīng)驗,尋找一種能夠較好地解決我國稅權縱向劃分的制度安排。但是,由于我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展極不均衡,還因為分稅制改革孤軍突入,缺乏政

2、府間職責明確劃分、地方稅制建設、政府行政架構改革等方面條件的配套,導致分稅制在運行過程中出現(xiàn)了一系列的矛盾和問題。在我們對政府間財政關系進行規(guī)范化改革的過程中,稅權縱向劃分問題是一個瓶頸。各級政府之間支出責任和收入形式的劃分,最終都需要從法律上對稅權縱向劃分作出規(guī)定。這說明研究稅權縱向劃分問題有著重要的理論意義和實踐價值。
　　如何界定稅權,是本文首先必須解決的問題。稅權是指國家為向納稅人提供公共產(chǎn)品而依法取得納稅人財產(chǎn)的權力,包

3、括稅收立法權、稅收征管權和稅收收益權。其中,稅收立法權主要包括稅法的初創(chuàng)權、稅法的修訂權和解釋權、稅法的廢止權;稅收征管權包括稅收征收權和稅收管理權,稅收征管權對于有效地保障稅款的籌集、保障資源從私人部門向公共部門的轉移發(fā)揮著重要作用;稅收收益權,也稱稅收入庫權或稅收分配權,是稅收征管權的一項附隨性權力,因稅收征管權的實現(xiàn)而產(chǎn)生,即誰有權獲取稅收收益,誰就有權將其繳入哪個國庫。實際上，稅收收益權就是稅收收入的使用和受益權,即財政支出權。

4、對于用于轉移支付的這筆稅收收入而言,又有初次收益權和最終收益權之分。
　　明確了稅權的概念之后,那么,為什么要進行稅權的縱向劃分?經(jīng)濟學家、政治學家以及法學家一直在不懈努力地試圖回答這個問題。從經(jīng)濟學視角,地方政府更接近納稅人,最了解納稅人的需求偏好,因此,縱向劃分稅權,盡可能多地由地方政府提供公共產(chǎn)品,有利于提高資源配置的效率。從政治學視角,稅權縱向劃分存在的基礎是地方納稅人基本權利的保障。地方稅權的取得是基于地方納稅人的授權或

5、同意,其運行必須置于地方納稅人的控制之下,以保障地方納稅人的利益為必要。從法學視角,稅權縱向劃分的根本目的在于排除國家權力在征稅活動中的優(yōu)勢地位,以民主的價值理念重塑稅權的正當性基礎,從而建構以納稅人基本權利保障為中心的現(xiàn)代稅法體系。當然,稅權的縱向劃分并非一成不變,稅權縱向劃分變遷的過程就是稅權縱向劃分不斷調(diào)整以適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的過程。近14年來,盡管經(jīng)過分稅制改革,我國已經(jīng)初步奠定地方稅體系的基礎,地方政府也獲得了一定的稅權,但

6、從建立規(guī)范的分稅分級體制的要求來看,我國的稅權縱向劃分仍然存在地方稅收立法權幾近于零、地方稅收征管權運行沖突、地方稅收收益權內(nèi)容模糊等諸多問題。同時,稅權縱向劃分變遷的過程也有自己特定的路徑,并且變遷過程體現(xiàn)出了路徑依賴的特征。目前,單一制下的“統(tǒng)一領導,分級管理”模式、政府間的事權和支出責任劃分不明確、地區(qū)間的發(fā)展差距懸殊以及經(jīng)濟轉軌時期的體制與結構摩擦,構成了我國稅權縱向劃分重構所面臨的主要制度環(huán)境和約束因素,也決定了我國稅權縱向劃

7、分重構將是一個漸進的過程,不可能一蹴而就。
　　鑒于分稅制的舶來品屬性,研究我國分稅制的重要內(nèi)容——我國稅權縱向劃分問題,就不能不借鑒國外市場經(jīng)濟國家的有關做法和經(jīng)驗。當我們將研究的目光轉向美國、加拿大、澳大利亞、德國、法國、英國、日本等7個成熟市場經(jīng)濟國家,我們發(fā)現(xiàn),盡管稅權縱向劃分的基本內(nèi)容和做法與各個國家的政體形式乃至經(jīng)濟、文化背景有著十分密切的關系,但其中也不乏具有共性特征的地方值得我國在深化分稅制改革的過程中認真地加以研

8、究。這些稅權縱向劃分的共性特征主要包括努力做到中央稅權的主導性與適當賦予地方稅權相結合、努力做到規(guī)范性和科學性相結合、充分考慮地方政府的事權和支出責任和注重調(diào)動地方政府征稅的積極性等4個方面的內(nèi)容。最后,基于對稅權縱向劃分的理論判斷,結合我國國情,本文提出我國稅權縱向劃分重構的目標是:增強地方政府的公共服務能力,形成約束政府稅權的法律機制,并逐步建立較為規(guī)范的地方分稅制。按照適應性原則、事權與財權相統(tǒng)一原則、受益原則、效率原則指導我國的

9、稅權縱向劃分重構。從上述目標出發(fā),本文提出我國稅權縱向劃分重構的五點對策:一是精簡政府構架。二是明確界定各級政府的事權和支出責任。三是完善地方稅體系和地方稅權法律規(guī)范。四是試行“地方分類分稅制”。五是健全財政轉移支付法律制度。本文貫徹了從理論到實踐、從法學到經(jīng)濟學的研究思路,爭取在稅權縱向劃分問題研究上有所創(chuàng)新。貫穿全文的線索有兩條:其一,從理論角度看,不管是公共財政、財政聯(lián)邦主義,還是依法治稅、稅收法定主義,歸根結底都是民主財政、稅權