1、一直以來,受傳統的管理思想束縛,程序問題對政府來說是一個"不成問題"的問題,許多人把行政程序看作實現行政管理目標的手段和工具.而發(fā)達國家在20世紀特別是二戰(zhàn)以后將行政程序作為新的立法和理論研究的熱點,時至今日,美國、德國、日本等發(fā)達國家的行政程序控制理論己相對完善、發(fā)達,行政程序本位主義的理念已經為社會大眾所接受.根據其行政程序理論,行政行為既是實體行為又是程序行為,它是二者的綜合和統一體,實體和程序是行政行為的兩個構成方面,行政法治原

2、則要求行政機關在實施具體行政行為時,不僅要求實體合法,而且要求程序合法.在中國,隨著依法治國方略的不斷推進,行政法學界已經認同了行政程序理論的價值和作用.綜合行政執(zhí)法體制是針對目前我國政府體制中存在的行政管理縱向效率低下和橫向關系矛盾突出的問題而提出的新型執(zhí)法體制.盡管綜合行政執(zhí)法體制有著種種優(yōu)點,但是,這種體制并非十全十美. 綜合行政執(zhí)法體制適合現代政府發(fā)展的要求,但同時其本身也需要完善的行政法律體系對其進行法律規(guī)制--正如機

3、械中功能越強大的機器構造往往也越復雜一樣.在試點工作中,許多地方政府從制度建設到具體實施過程中,都或多或少地忽略了程序的規(guī)制作用,沒有把程序法治化放在制度建設的高度,致使"暴力執(zhí)法"、"隨意執(zhí)法"等在試點工作中出現的現象相繼成為社會關注的熱點.為什么綜合行政執(zhí)法工作得不到社會大眾的認可呢?究其根本原因,是因為我們對綜合行政執(zhí)法體制仍然認識不足,在制度建設中只注重實體建設,對程序問題沒有足夠的重視.根據行政程序理論,行政程序能有效制約行政

4、行為,行政程序法治是行政行為法治化的重要環(huán)節(jié).行政程序法治恰恰是目前綜合行政執(zhí)法體制中最薄弱的一環(huán).針對這一現象,筆者將本文分為三個部分對其進行分析和解決: 第一部分是對綜合行政執(zhí)法體制的性質和特征進行分析,通過分析,筆者認為,綜合行政執(zhí)法體制是新型的行政執(zhí)法體制,程序是綜合行政執(zhí)法體制的生命,由于自身的特殊要求和我們對行政行為法治化的追求,程序法治化是建立完善的綜合行政執(zhí)法體制的重要內容. 第二部分,主要針對各地方政府

5、目前遇到的行政程序問題進行分析,從而發(fā)現目前綜合行政執(zhí)法工作在行政程序法治方面存在的具體不足之處并對其進行具體分析. 第三部分,根據行政程序理論,對目前綜合行政執(zhí)法工作的現狀提出自己的設想.筆者認為,一方面,為保證地方政府對地方事務的合法管理權力,程序法治對行政執(zhí)法行為的控制重心應當以宏觀法治為主,以行政立法監(jiān)督為突破口；另一方面,為保護行政相對人參與行政行為的合法權利,應當加強以下幾個能切實保護行政相對人合法權利的行政程序制度

6、建設和監(jiān)督,并以此衡量具體行政行為的合法性: 第一,完善信息公開制度,保障所有行政相對人對行政行為的知情權； 第二,完善告知制度,保障行政相對人對于其個人利益有密切關系的行政執(zhí)法行為的知情權； 第三,完善說明理由制度,保障行政相對人對行政執(zhí)法中的自由裁量權進行程序監(jiān)督； 第四,完善回避制度,防止行政專斷和行政不公； 第五,建立聽證制度,建立現代化的行政監(jiān)督體制； 第六,建立對行政相對人負責