1、隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人口增長(zhǎng)壓力的日益增大,土地資源、空間資源短缺的矛盾越來(lái)越突出,對(duì)海洋進(jìn)行圍墾己經(jīng)成為各國(guó)沿海地區(qū)拓展土地、空間,緩解人地矛盾的重要途徑之一。
　　 縱觀國(guó)內(nèi)外圍填海的發(fā)展歷史,可以發(fā)現(xiàn)圍填海造地的效益分為正面效益與負(fù)面效益。正面效益主要體現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面,而負(fù)面影響主要體現(xiàn)在自然和生態(tài)方面,累積性負(fù)面影響更集中表現(xiàn)在資源影響上。一定時(shí)期,人們忽視了圍填海造地的負(fù)面影響,只注重正面的經(jīng)濟(jì)效益,結(jié)構(gòu)自

2、然生態(tài)和資源的破壞反過(guò)來(lái)阻礙或減緩社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,直接影響到區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。海域資源的稀缺性、海洋環(huán)境的脆弱性和不可逆轉(zhuǎn)性都決定了對(duì)待圍填海造地必須持極其謹(jǐn)慎的態(tài)度,這也對(duì)政府加強(qiáng)圍填海管理提出了客觀要求。外部效應(yīng)理論、海岸帶綜合管理理論、海陸一體化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論是政府加強(qiáng)圍填海造地管理的理論依據(jù)?；谏鲜隼碚?建立規(guī)范的圍填海管理的制度框架,成為我國(guó)向海洋要土地、要空間的必然政策趨向。
　　 我國(guó)圍填海造地歷史

3、變遷與北海區(qū)、東海區(qū)、南海區(qū)的典型圍填海案例表明,雖然我國(guó)圍填海造地的正面效應(yīng)比較突出,增加了土地供給,緩解沿海用地緊張的局面,且在一定程度上緩解內(nèi)陸地區(qū)的環(huán)境壓力;但圍海造地的負(fù)面影響也不容忽視:海灣面積銳減、海灣屬性弱化;海岸自然景觀遭到破壞;生態(tài)系統(tǒng)功能退化:造成資源利用沖突,加劇產(chǎn)業(yè)之間的矛盾:激化了社會(huì)矛盾增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素等。
　　 面對(duì)新的發(fā)展形勢(shì),我國(guó)必須審時(shí)度勢(shì),準(zhǔn)確評(píng)價(jià)圍填海造地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)

4、環(huán)境效益。綜合考慮圍填海造地的生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社效益以及指標(biāo)可獲得性,論文構(gòu)建了三層綜合效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)值法、專家評(píng)估法和問(wèn)卷調(diào)查法、影子工程法等評(píng)估方法,對(duì)分析指標(biāo)層各指標(biāo)進(jìn)行了說(shuō)明和計(jì)算解釋,采用分層次篩選法與綜合指數(shù)評(píng)價(jià)法對(duì)圍海造地各種效益進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。其中,以南海區(qū)廣東省為例,從水動(dòng)力條件、海洋沖淤條件、海洋環(huán)境質(zhì)量和生物資源四個(gè)角度實(shí)證分析了圍填海造地的生態(tài)環(huán)境效益:以北海區(qū)河北省為例,以經(jīng)濟(jì)價(jià)值損益、對(duì)

5、農(nóng)業(yè)、鹽業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和旅游業(yè)的影響等為內(nèi)容實(shí)證分析了圍海造地的經(jīng)濟(jì)效益;以東海區(qū)福建省為例,實(shí)證分析了圍海造地的社會(huì)效益,包括人口和就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、抵御災(zāi)害能力和景觀效應(yīng)的積極和消極影響。
　　 巨大經(jīng)濟(jì)效益以及由此引發(fā)的資源、環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題,表明政府加強(qiáng)圍填海造地管理的重要性與必要性。以20世紀(jì)90年代為界,我國(guó)對(duì)圍填海造地的管理與制度建設(shè)可以分為兩個(gè)階段。20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)的圍填海造地管理制度主要包括相關(guān)法律法

6、規(guī),以及海洋功能區(qū)劃制度、海域權(quán)屬管理制度、海域有償使用制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及海域使用論證制度等圍填海造地管理制度。上述規(guī)章制度的實(shí)施在一定程度上規(guī)范了圍填海造地行為,但在圍填海專門法律法規(guī)建設(shè)、具體管理制度、管理體制、監(jiān)管體制等方面存在一些亟待健全、規(guī)范與完善的內(nèi)容。上述問(wèn)題的存在主要是由于海域權(quán)屬觀念淡薄、缺少必要的法律法規(guī)和政策支持、多部門管海,職能沖突、對(duì)海岸帶缺乏綜合規(guī)劃和管理等原因造成的。由于我國(guó)圍填海造地管理制度還不夠

7、健全,海域管理法律、法規(guī)和配套規(guī)章制度體系尚需逐步完善,加上各省市區(qū)海域使用立法工作發(fā)展不平衡,給我國(guó)海洋資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面帶來(lái)了一定的消極影響。
　　 作為拓展生存空間和發(fā)展空間重要手段的圍填海造地在世界上其他沿海國(guó)家得到廣泛實(shí)踐。根據(jù)各國(guó)圍海造地的成因可以分為生存安全需求主導(dǎo)型(如荷蘭)、工業(yè)化發(fā)展需求主導(dǎo)型(如日本)、城市化發(fā)展需求主導(dǎo)型(如美國(guó))三種主要模式。這些國(guó)家圍填海造地的歷史和管理措施的變遷

8、,對(duì)我國(guó)完善圍填海管理規(guī)章提供了較好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。
　　 21世紀(jì),我國(guó)沿海地區(qū)圍填海造地呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì),針對(duì)我國(guó)圍填海造地存在的問(wèn)題以及管理制度的缺陷,通過(guò)制度創(chuàng)新,進(jìn)一步加強(qiáng)圍填海造地管理,成為當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇?；诤Ｑ缶C合管理的需要,繼續(xù)規(guī)范政府規(guī)制制度:建立健全圍填海造地相關(guān)的法律法規(guī)體系;建立相對(duì)集中、統(tǒng)一的海洋綜合管理體制;規(guī)范微觀控制制度,加強(qiáng)政府管理圍填海項(xiàng)目的制度基礎(chǔ)?；趪詈Ｔ斓仨?xiàng)目