1、<p>　　城鎮(zhèn)化頂層制度與城鄉(xiāng)體制改革的政策性架構設計</p><p>　　內(nèi)容摘要：我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)進入關鍵期，城鎮(zhèn)化頂層制度承載著城鄉(xiāng)體制機制改革的轉型任務，是我國擴大內(nèi)需的根本保障，同時也存在著農(nóng)民工市民化、社會分配、戶籍制度、公共服務體系等多重待解之題。為了實現(xiàn)重點城市群與高端龍頭城市的城鎮(zhèn)化頂層制度大格局，和功能完善型與城鄉(xiāng)聯(lián)動特色的城鎮(zhèn)化頂層制度小格局，本文以城鎮(zhèn)化頂層制度與城鄉(xiāng)體制改

2、革為核心內(nèi)容，探索了符合我國體制機制的政策性架構。 </p><p>　　關鍵詞：城鎮(zhèn)化 頂層制度 城鄉(xiāng)體制改革 政策性架構 </p><p>　　我國城鎮(zhèn)化頂層制度的基本格局 </p><p>　?。ㄒ唬┲攸c城市群與高端龍頭城市的大格局 </p><p>　　我國在以“十八大”為指導的未來城鎮(zhèn)化建設過程中，通過積極培育逐漸覆蓋的全國重點城市

3、群，逐步實現(xiàn)在全國區(qū)域范圍內(nèi)對城市空間結構進行優(yōu)化重組，中西部地區(qū)是其中將要作為重點地區(qū)來實現(xiàn)重點城市群的區(qū)域。就目前我國中西部城市發(fā)展情況來看，我國中西部城市主要以中型和小型建筑為主，以此形成中小型的城市，而中西部地區(qū)大城市的發(fā)展則比較緩慢，并且各項基本設施和管理體制都還不完善，重點城市群的發(fā)展基本上還處于一種初級的發(fā)展階段。與此同時，以“十八大”為指導的未來十年，我國將加大對中西部城市的建設投入力度，不斷地加快城鎮(zhèn)化建設進程，以及加

4、快農(nóng)民工快速轉變成城市市民的步伐。所以，中西部地區(qū)發(fā)展的重點將是以快速發(fā)展中小型城市為基礎，積極發(fā)展和培養(yǎng)大城市，逐漸形成完善便利的交通，對老舊經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構進行改造升級，實現(xiàn)城市空間結構重組，形成我國中西部地區(qū)的重點城市群。 </p><p>　　除了中西部地區(qū)重點城市群的大格局外，我國大城市更是未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要趨勢，我國政府著力打造了以高端大氣為主要形態(tài)的龍頭型城市?！笆舜蟆币詠?，我國不斷地加快了城市

5、化建設的步伐，逐漸實現(xiàn)了大城市的崛起，努力打造高端形態(tài)的龍頭型大城市。中國發(fā)展研究基金會的數(shù)據(jù)研究表明，現(xiàn)階段，我國的一線城市將會發(fā)展成為超巨型城市，如北京、上海、廣州、香港等，現(xiàn)在的二線城市將會發(fā)展成為巨型城市，如武漢、天津、重慶，而像濟南、成都、西安、大連等城市將會發(fā)展成為特大型城市，人口規(guī)模將達到100-300萬，并且這樣的大城市將會發(fā)展到40個以上。針對我國大城市的發(fā)展，應該制定并逐漸形成不同梯次的發(fā)展格局，可將北京、香港等城市

6、作為第一梯次，積極引導這些城市向世界型城市發(fā)展，形成高端大氣形態(tài)；并積極引導諸如珠海、深圳、大連等具有較大開發(fā)潛力的城市作為第二梯隊，積極參與到我國全球經(jīng)濟化建設當中來，逐漸培養(yǎng)一批具有國際影響力的大城市，形成一批具有一定知名度的國際化大都市，同時針對部分經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，還可以積極引導其逐步發(fā)展成為地域性中心城市，成為地區(qū)的龍頭型高端城市。我國大城市的發(fā)展將會實現(xiàn)大跨越式的發(fā)展，并在這</p><p>　　（

7、二）功能完善型與城鄉(xiāng)聯(lián)動特色的小格局 </p><p>　　中小城市是我國城鎮(zhèn)化建設的主要組成部分，并且中小城市在全國城市建設總數(shù)中占有較高的比例，中小城市的人口也占據(jù)了全國總人口的一半以上，且大部分為內(nèi)地城市。在我國的城鎮(zhèn)化建設進程中，應積極鼓勵和支持中小城市不斷擴大城市容量，重點解決現(xiàn)在中小城市面臨的基礎建設性問題?，F(xiàn)階段，我國中小城市及城鎮(zhèn)主要面臨的問題有就業(yè)率較低、公共性服務設施差等，從根本上解決這些問題

8、，吸引更多的外部資金參與到城鎮(zhèn)化建設過程中，不斷地引導農(nóng)民工向城市居民轉變。“十八大”以來，我國建設中小城市的整體思路是積極發(fā)展逐漸形成一批功能完善的中小型城市，并且這些中小型城市能夠承載較多的農(nóng)民工，具有較強的將農(nóng)民工市民化的功能，同時發(fā)展主體功能完善的中小城市必須同城市群建設相互協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的中小城市要擴大內(nèi)容量，加快農(nóng)民工市民化的步伐，積極參與到城市群發(fā)展過程中來，分擔大城市產(chǎn)業(yè)的分工，成為疏散大城市功能的主體。對于具備一定經(jīng)濟

9、、政治等方面實力的中等城市，政府應加大相應的政策扶持力度，積極鼓勵和引導這些中等城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的轉型，使其發(fā)展成為具有更大輻射能力的中大型城市。在我國中西部地區(qū)，還應該加快建設功能完善型中小城市的步伐，使其</p><p>　　在中小城市的功能完善發(fā)展格局外，還應在我國城鎮(zhèn)化建設過程中，對于小城市有重點的發(fā)展聯(lián)動城鄉(xiāng)建設，因為小城市、小城鎮(zhèn)是我國城鎮(zhèn)化建設體系當中的主體部分。我國小城鎮(zhèn)的總體思路是通過建立試點政策，

10、積極發(fā)展經(jīng)濟實力，并逐漸形成一批功能完善的小城市，能夠實現(xiàn)聯(lián)動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，積極吸引更多的外資投入，為地區(qū)人們提供更多的就業(yè)機會，努力建設成一批具有特色的小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的建設規(guī)模應在一萬個左右，小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量控制在三萬左右。在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，在巨型城市和特大型城市以及城市群建設的過程中應該帶動周邊小城市的發(fā)展，逐漸形成一批經(jīng)濟實力強、產(chǎn)業(yè)結構完善、支撐能力強、公共性基礎設施齊全、公共服務機制比較健全，并且能夠與大城市發(fā)展相互協(xié)調(diào)的

11、小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)地區(qū)城鄉(xiāng)的聯(lián)動。此外這些小城鎮(zhèn)能夠有效地分擔大城市產(chǎn)業(yè)的分工，并且通過積極有效的措施進行改革，形成具有較大發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展活力的小城市。在經(jīng)濟迅速發(fā)展的中西部地區(qū)，根據(jù)不同小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢和特點，對一些經(jīng)濟條件差、基礎設施缺乏的小村莊、小城鎮(zhèn)進行合并，有選擇性地發(fā)展一批具有較大發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)，使其成為承擔農(nóng)村公共服務的載體，以及發(fā)展成為聯(lián)動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點，形成</p><p>　　城鄉(xiāng)體制改革思路 　　

12、城鄉(xiāng)體制改革的重要內(nèi)容是城市政府職能的轉變，政府職能的轉變將會直接關系到城鎮(zhèn)化建設發(fā)展的轉變方式。城市政府職能的轉變主要是對城市政府行政體制進行改革，制定和完善政府經(jīng)濟管理的制度框架，為大城市建設提供有效保障，我國政府在計劃制定的框架下應不斷完善公共設施建設、提高公共服務質量、完善公共管理制度等，逐漸實現(xiàn)城市政府職能由以前的權威式管理，轉變?yōu)榉e極參與民主治理，從現(xiàn)在的單一型職能向城市治理多功能型職能轉變。 </p><

13、;p>　?。ㄒ唬┬姓哟蔚臏p少 </p><p>　　在城鎮(zhèn)建設的新時期下，減少城市行政層次是城市行政改革的重要組成部分，要逐步推進省級直轄縣的政府行政改革，首先通過對省直轄縣的財政政策進行改革，努力實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟財政市級化，縣級管理模式；其次是在經(jīng)濟條件、物質文化比較成熟的地區(qū)逐步推進省級直轄縣的政府行政改革，實現(xiàn)真正意義上的市級隸屬機關，縣級分權管理。通過對省級直轄縣行政體制進行改革，各個階層、各個地區(qū)的

14、政府之間的關系將得到有效的改善，且針對各個地方存在的優(yōu)劣勢進行相互融合，為地方小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展提供更加廣闊的空間。與此同時，在進行省級直轄縣政府改革的過程中，不能對市級管理的積極方面進行一票否決，對于一些發(fā)展比較好的中心市級城市，省政府應該加大扶持力度，鼓勵和激勵市級政府進行改革，逐漸形成以中級城市為主、縣級小城市為輔的城鎮(zhèn)體系，這樣的結構體系能夠讓省級政府在實現(xiàn)公共設施建設方面進行統(tǒng)一規(guī)劃，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的優(yōu)化。 </

15、p><p>　?。ǘ┬姓^(qū)劃的優(yōu)化 </p><p>　　優(yōu)化城市行政區(qū)劃是現(xiàn)代城鎮(zhèn)化建設的基本措施，改革的基本思路是在進行改革區(qū)域的帶動下，將其周邊區(qū)域的政府職能進行轉變，實現(xiàn)周邊地區(qū)由地域性行政管理轉變?yōu)槌鞘行托姓芾怼Ｊ紫葢摲e極推進中心城市行政區(qū)劃進行改革，根據(jù)中心城市具有的不同特點，以及其對周邊城市的影響力度，將周邊條件成熟的區(qū)域劃入到中心城市的范圍內(nèi)，轉型成為市級管理，為中心城市

16、向巨型城市和大型城市發(fā)展預留更多、更廣的發(fā)展空間。其次應該積極推進中心城市的設置標準，及創(chuàng)新的模式化，將經(jīng)濟條件符合建制標準的城市進行有機整合優(yōu)化形成省級直轄。最后是對縣級行政管理規(guī)模進行有效整合，將居住人口較少的區(qū)域、生活習慣相似的區(qū)域、發(fā)展水平同級的區(qū)域進行合并。通過優(yōu)化城市行政區(qū)劃，能夠有效、積極推動各級地方經(jīng)濟的發(fā)展壯大，有利于不同層次和級別的城市相互協(xié)調(diào)、相互融合，促進國家城市群的發(fā)展。 </p><p&g

17、t;　?。ㄈ嘭熽P系的調(diào)整 </p><p>　　調(diào)整城市權責關系的基本思路是對省級直轄縣進行改革，從而有效地解決不同基層政府之間的權責問題，使縣級政府的職能回歸到原來的職責，并按照財權和事權相互統(tǒng)一的原則，完善縣級政府的綜合管理，同時根據(jù)我國城鎮(zhèn)一體化建設的原則，加快縣級政府行政管理體制改革。進一步明確省級政府與縣級政府之間的行政職能關系，弱化省級政府在地方政府中的管理權力，推進縣級政府行政、工商等方面的建設

18、，逐步形成縣級城市發(fā)展的內(nèi)生機制，同時穩(wěn)健地推進合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和中心城市擴建改革，通過具體方案改善地方的公共設施環(huán)境，強化地方政府的服務和管理職能。 </p><p>　　城鄉(xiāng)體制改革的政策性架構設計 </p><p>　?。ㄒ唬┮龑鐣＠蚕?，加快戶籍制度改革 </p><p>　　“十八大”以來，我國的城鎮(zhèn)化建設過程中，戶籍制度改革應以小城市、小城鎮(zhèn)作為主體，深入開

19、展戶籍改革制度，進一步開放小城市、小城鎮(zhèn)的人口落戶政策，逐漸建立完善統(tǒng)一的戶籍管理制度，盡快讓農(nóng)民工適應市民角色的轉變，為轉變的農(nóng)民工提供工作崗位，并在此基礎上進一步放寬戶籍限制，為農(nóng)民工提供在大城市固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)，為市民將來的生活提供保障。同時，還應該弱化市民福利同居民戶籍之間的掛鉤關系，加大對農(nóng)民工利益保護的立法，及時廢除針對農(nóng)民工而設立的法規(guī)文件，讓農(nóng)民工在城市居住享有同等的待遇，實現(xiàn)全社會成員都能夠享受改革的成果。 &l

20、t;/p><p>　　（二）建立覆蓋城鎮(zhèn)的公共性服務標準體系，推進土地制度改革 </p><p>　　通過積極推進土地改革，不斷完善土地制度，讓土地真正實現(xiàn)公平、正當交易，讓農(nóng)民享有土地承包責任制，同置地蓋房相互協(xié)調(diào)發(fā)展，或與城鎮(zhèn)社會進行交易的權利。政府應加大對農(nóng)村的扶持力度，加大相關政策的制定和財政支持的力度，不斷拓展農(nóng)村發(fā)展空間。其中，基本公共性服務是建設城鎮(zhèn)化的基本要求，應加大對相關法律

21、條文的制定，對城鎮(zhèn)化建設地區(qū)附近的農(nóng)村地區(qū)同步實現(xiàn)基礎公共性服務建設，城鎮(zhèn)化基礎公共性設施網(wǎng)絡式建設發(fā)展，應向周邊地區(qū)均質化擴展，不斷完善不同地區(qū)之間的轉移支付制度，保證各個地區(qū)公共性基礎標準化建設的資金需求。 </p><p>　?。ㄈ┩晟浦行〕擎?zhèn)和城市的政策扶持，啟動城市群共同體發(fā)展的公共工程 </p><p>　　中小城鎮(zhèn)和城市是承擔農(nóng)村人口的主體，在公共基礎性建設方面存在較大的發(fā)

22、展阻力，因此在我國城鎮(zhèn)化建設過程中，應該進一步加大對中小城鎮(zhèn)和城市的政策扶持力度，不斷制定和完善與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相適應的法律法規(guī)。同時城市群作為城鎮(zhèn)化建設的主體形態(tài)，應該充分發(fā)揮其所賦予的作用，進一步加大打造力度，形成重點城市與中心城市同中小城市、城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的城市群共同體，為城鎮(zhèn)一體化發(fā)展提供有力保障，進行城鎮(zhèn)化頂層制度設計與城鄉(xiāng)體制改革的積極探索。 </p><p><b>　　參考文獻： <

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