1、土地資源數(shù)量的有限性和位置的固定性決定了必須協(xié)調(diào)糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系,即必須做好各行各業(yè)間用地平衡與保障。伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展,區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求和城市建設(shè)需求催化耕地資源不斷減少,不僅給糧食安全帶來較大挑戰(zhàn),也給區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來了多方面、不同程度的破壞,由此導(dǎo)致區(qū)域性人地矛盾加劇、生態(tài)環(huán)境不斷惡化,形成一系列人口、糧食、資源和環(huán)境問題。如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)與生態(tài)安全的矛盾,實(shí)現(xiàn)土地利用平衡是中國(guó)乃至世界

2、面臨的最大挑戰(zhàn)。世界各國(guó)主要采用區(qū)域國(guó)土整治、土地聯(lián)營(yíng)、土地重置、聯(lián)合開發(fā)等途徑來調(diào)整與組織土地關(guān)系。目前我國(guó)則主要采用以增加耕地?cái)?shù)量為主要目標(biāo)的“土地整理”和以土地利用規(guī)劃為主導(dǎo)的“土地集約節(jié)約利用”,但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和后備資源挖潛的不斷深入,傳統(tǒng)的土地利用平衡途徑表現(xiàn)出許多不適,岡此進(jìn)行區(qū)域土地利用平衡途徑的新探索是學(xué)術(shù)界和政府急需解決的課題。重慶市作為長(zhǎng)江上游的經(jīng)濟(jì)中心、生態(tài)屏障和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū),并具有“大城市、大農(nóng)村”的基本特征,

3、使得其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的人地矛盾尤為突出。為此,本研究從重慶城市化進(jìn)程中土地利用狀況和相應(yīng)的困境出發(fā),豐富和完善了土地利用平衡的內(nèi)涵,在此基礎(chǔ)上研究了促進(jìn)區(qū)域土地利用平衡的途徑,并制定相應(yīng)的保障機(jī)制,為建立重慶區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、耕地保護(hù)以及生態(tài)安全三者協(xié)調(diào)發(fā)展的土地利用方式和配套政策提供理論與實(shí)踐依據(jù)。
　　 1.土地利用平衡情景分析
　　 采用土地利用動(dòng)態(tài)度描述過去10年重慶市土地利用變化的速度;引入土地利用轉(zhuǎn)移矩陣分析各類

4、用地變化的內(nèi)在過程和趨勢(shì);構(gòu)建了適合重慶地域特征的土地利用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并對(duì)該區(qū)域過去10年的土地利用績(jī)效進(jìn)行了科學(xué)合理的評(píng)價(jià);運(yùn)用GM(1,1)模型對(duì)未來10年該區(qū)域土地資源供需情景進(jìn)行預(yù)測(cè):討論了土地利用平衡與耕地保護(hù)的關(guān)系、土地利用變化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性、土地利用變化對(duì)生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的影響等。
　　 (1)過去10年重慶市在國(guó)家宏觀政策環(huán)境下迎來了經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的新時(shí)期,伴隨而來的是耕地急劇下降,建設(shè)用地大幅增加。199

5、9-2008年重慶市耕地共減少了293679.7hm2,建設(shè)用地共增加74334.1hm2林地的面積則出現(xiàn)了明顯的上升,1999-2008年間林地面積增長(zhǎng)了320252.4hm2,其中2003年間增幅最大,達(dá)到了155983.7hm2,主要原因是為保護(hù)三峽大壩,降低庫區(qū)水土流失而實(shí)施的國(guó)家退耕還林工程取得了初步成效;園地也出現(xiàn)了上升趨勢(shì),1999-2008年間總共增長(zhǎng)了75341.3hm2;隨著土地開發(fā)整理復(fù)墾的力度和深度不斷擴(kuò)展,在耕

6、地減少速度放緩的同時(shí),被開發(fā)復(fù)墾的未利用地卻逐年增多,1999-2008年間,未利用地總量減少61855.9hm2.
　　 重慶區(qū)域建設(shè)用地變化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彈性系數(shù)較大,GDP、固定資產(chǎn)投資總額、工業(yè)增加值與建設(shè)用地面積變化呈正相關(guān),與耕地面積變化呈負(fù)相關(guān)。表明重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要依賴于土地資源的開發(fā),且目前正處于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和城市化加速發(fā)展階段,耕地和建設(shè)用地的變化趨勢(shì)在短時(shí)間內(nèi)很難完全改變。雖然隨著近年來的退耕還林、生態(tài)濕地

7、的建設(shè),使得重慶市的生態(tài)服務(wù)價(jià)值呈上升趨勢(shì),但總體價(jià)值仍不高。
　　 (2)重慶市土地利用績(jī)效值總體水平不高,但保持穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)。由1999年的0.1767增長(zhǎng)到2008年的0.2598。其變化情況與重慶市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然條件變化基本一致,表明在土地利用總體規(guī)劃和國(guó)家有力的土地宏觀調(diào)控措施下,重慶市土地利用正朝著合理、節(jié)約與集約利用的方向發(fā)展。
　　 (3)運(yùn)用殘差GM(1,1)模型法對(duì)2009-2020年重慶市

8、各類建設(shè)用地進(jìn)行了分類預(yù)測(cè),到2015年建設(shè)用地規(guī)模將達(dá)637319.2hm2,2020年將達(dá)744897.3hm2,預(yù)計(jì)總共將增加158395hm2建設(shè)用地。而2009-2020年重慶市土地后備資源的開發(fā),可實(shí)現(xiàn)增加耕地76792.62hm2,增加園、林地15766.08hm2,盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地98045.2hmz,總計(jì)190603.9 hm2。比較可見,土地資源在數(shù)量上是可以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的,但僅僅實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的占補(bǔ)平衡不能完全協(xié)調(diào)

9、區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、耕地保護(hù)以及生態(tài)安全間的矛盾。只有在嚴(yán)格耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上,提高耕地生產(chǎn)能力及耕地產(chǎn)品質(zhì)量,最大限度地提高耕地利用效率及綜合效益,且實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)才能滿足新形勢(shì)下區(qū)域土地利用平衡的要求。因此,現(xiàn)階段重慶市土地利用平衡的內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾層含義:保有耕地?cái)?shù)量,提高耕地質(zhì)量;高效集約利用土地;生態(tài)環(huán)境友好。
　　 2.土地利用平衡困境識(shí)別
　　 以問題為導(dǎo)向,分析重慶市在實(shí)現(xiàn)土地利用平衡過程中面臨的困境,

10、并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用博弈論對(duì)土地利用平衡困境產(chǎn)生的動(dòng)因進(jìn)行了討論,以此作為探索該區(qū)域土地利用平衡途徑的基礎(chǔ)。
　　 (1)要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的土地利用平衡就要較好地解決和協(xié)調(diào)“耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境”間的矛盾,現(xiàn)階段主要通過土地開發(fā)、整理和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力拓后備土地資源空間,用于彌補(bǔ)耕地、園地、林地因建設(shè)占用造成的減少,實(shí)踐表明土地開發(fā)整理(復(fù)墾)已經(jīng)成為重慶市近年來增加耕地的首要途徑,是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地利用平衡的重要源泉。
　　

11、 (2)隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn),在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下,實(shí)現(xiàn)土地利用平衡過程中也出現(xiàn)或存在新的不適:城市擴(kuò)展中占用大量耕地且浪費(fèi)嚴(yán)重,2004-2007年間重慶市新增建設(shè)用地來源中平均約有52％來源于耕地減少,說明重慶市建設(shè)擴(kuò)張屬耕地高消耗類型,建設(shè)占用耕地情況嚴(yán)重;農(nóng)村建設(shè)用地利用不規(guī)范且浪費(fèi)嚴(yán)重,在農(nóng)村人口不斷減少的同時(shí),人均建設(shè)用地卻逐年增加;土地利用效率低下且粗放式經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重,2008年重慶城市土地產(chǎn)出率為11.97億元/平

12、方公里,遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其它三個(gè)直轄市;土地利用協(xié)調(diào)不力且用地布局不合理,重慶市工業(yè)用地比重過高,而住宅、道路基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境綠化用地等比重過低;土地后備資源的挖潛難度且成本漸增,新增耕地率從2000年的62.64％下降到2008年僅為18.57％,且土地后備資源的挖潛成本卻不斷增加;隨著土地整理的深度和廣度不斷擴(kuò)大,土地整理中生態(tài)損耗凸顯且日益嚴(yán)重。
　　 (3)現(xiàn)階段重慶市土地利用平衡的最大困境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的農(nóng)地非農(nóng)化與耕地保護(hù)、生

13、態(tài)安全之間的矛盾,究其產(chǎn)生的動(dòng)因與土地利用過程中相關(guān)利益主體的行為傾向和博弈行為有著直接的關(guān)系。研究表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控下的非農(nóng)化進(jìn)程以及區(qū)域土地的合理高效利用,將更多的靈活經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了地方政府。因此,地方政府必須改革和完善相關(guān)政策制度以及土地利用方式,核心是力拓后備資源,盤活存量資源,不僅能有效解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)和耕地保護(hù)的兩難困境,而且可以有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地利用平衡。
　　 3.土地利用平衡途徑探析
　　 本

14、研究提出了兩種土地利用平衡的途徑,即“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”土地流轉(zhuǎn)模式和綜合國(guó)土整治。
　　 (1)通過采取“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”的土地流轉(zhuǎn)模式,可以實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng),既可以給農(nóng)戶帶來穩(wěn)定且明顯的增值收益,也可以給地方政府創(chuàng)造各種效益,這些有形和無形的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于創(chuàng)新的支出成本。所以,農(nóng)戶構(gòu)成的初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體和基層政府構(gòu)成的次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體都會(huì)積極參與土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。并且通過“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”土

15、地流轉(zhuǎn)模式,可以促進(jìn)集約節(jié)約經(jīng)營(yíng),盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),緩解重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地的占用,為突破土地資源制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了較好思路,符合現(xiàn)階段重慶市土地利用平衡發(fā)展方向,是實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地利用平衡的較好途徑。但值得注意的是該土地流轉(zhuǎn)模式是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下土地利用方式和管理上的新嘗試,并沒有打破現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。同時(shí)其也面臨著嚴(yán)格的約束條件:地方政府需要具備雄厚的財(cái)政實(shí)力,土地預(yù)期收益較為樂觀,農(nóng)民擁有穩(wěn)定的非農(nóng)

16、就業(yè)機(jī)會(huì),三者缺一不可。
　　 (2)通過對(duì)綜合國(guó)土整治前后耕地質(zhì)量的變化、耕地集約利用水平、城鎮(zhèn)土地高效集約利用水平以及土地利用環(huán)境友好狀況進(jìn)行比較評(píng)價(jià)。預(yù)計(jì)整治后耕地綜合質(zhì)量可以得到比較明顯的提高;耕地集約利用水平和城鎮(zhèn)土地高效集約利用水平將明顯上升;土地利用環(huán)境友好將處于較高的狀態(tài),并有向更好方向發(fā)展的趨勢(shì)。此外,綜合國(guó)土整治還可以獲得較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益以及較高的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。由此可見綜合國(guó)土整治可以提高研究區(qū)耕地質(zhì)量,土

17、地集約利用程度以及土地利用環(huán)境友好狀況,符合土地利用平衡的理念。
　　 通過對(duì)現(xiàn)階段重慶市土地利用平衡途徑的探索,可見無論是“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”土地流轉(zhuǎn)模式還是綜合國(guó)土整治,都有利于實(shí)現(xiàn)耕地資源保護(hù)和可持續(xù)性發(fā)展,有利于實(shí)現(xiàn)土地高效集約利用以及土地資源生態(tài)環(huán)境友好,是促進(jìn)重慶區(qū)域土地利用平衡的重要途徑。
　　 4.土地利用平衡保障機(jī)制
　　 從利益激勵(lì)、社會(huì)保障、技術(shù)支撐和監(jiān)督管理等四大方面進(jìn)行分析

18、,構(gòu)建了重慶市土地利用平衡保障綜合機(jī)制。
　　 (1)建立和完善利益激勵(lì)機(jī)制需要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán),改變目前“高流轉(zhuǎn)、低保有”的稅賦結(jié)構(gòu),建立政府主導(dǎo)下的資源要素交易平臺(tái);建立和完善社會(huì)保障機(jī)制主要體現(xiàn)在土地管理公眾參與制度的建立、失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的健全以及長(zhǎng)效農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體制的構(gòu)建等;建立和完善技術(shù)支撐機(jī)制主要體現(xiàn)在全面完成土地利用規(guī)劃、規(guī)劃修編、地籍調(diào)查和土地定級(jí)估價(jià)等工作的基礎(chǔ)上,建立重慶市土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系、重慶市土

19、地利用規(guī)劃管理系統(tǒng)以及基于GIS的城鎮(zhèn)土地估價(jià)信息系統(tǒng)等;建立和完善監(jiān)督管理機(jī)制,包括健全地方政府行為監(jiān)管、土地市場(chǎng)交易監(jiān)管和土地執(zhí)法全面監(jiān)管等。通過四大機(jī)制的建立和完善,最終保障土地利用平衡的順利實(shí)現(xiàn)。
　　 (2)在建立和完善重慶市土地利用平衡保障機(jī)制過程中,政府應(yīng)加大平衡資金投入,鼓勵(lì)民營(yíng)主體和非政府組織進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)和土地整治,并協(xié)調(diào)參與主體間的利益均衡,改善土地流轉(zhuǎn)和土地整治的運(yùn)行環(huán)境。同時(shí),非政府組織要促進(jìn)多集團(tuán)對(duì)話、

20、最大限度動(dòng)用社會(huì)參與資源的優(yōu)勢(shì),以使重慶土地利用平衡框架能在多方參與、多元化投資和多門監(jiān)管的健康運(yùn)行。政府和非政府組織間通過合作進(jìn)行重慶土地資源的利用,不僅維護(hù)了各參與主體的利益,提高其參與的積極性,而且更重要的是促進(jìn)了區(qū)域土地利用平衡。
　　 綜上所述,本文從土地資源合理利用和土地資源的可持續(xù)利用的角度豐富和完善了土地利用平衡的內(nèi)涵;從土地流轉(zhuǎn)和土地整理兩方面探索了土地利用平衡的途徑;從利益激勵(lì)、社會(huì)保障、技術(shù)支撐和監(jiān)督管理等