1、南京國(guó)民政府時(shí)期，星羅棋布的棚戶區(qū)散布在上海這座國(guó)際化大都市的每個(gè)角落。隨著棚戶區(qū)的持續(xù)蔓延，火災(zāi)頻仍、疫癘橫行、治安惡化等社會(huì)問(wèn)題接踵而至。上海市政府以棚戶區(qū)有礙觀瞻、有礙衛(wèi)生、有礙市容，試圖加以取締，遭致棚戶的激烈反對(duì)。蟄居于閣樓之中的上海平民，不堪忍受其狹小的居住空間、高昂的房租、惡劣的環(huán)境，叫苦不迭，卻也無(wú)可奈何。
　　 上海市政府迫于現(xiàn)實(shí)的需要及出于塑造自身良好的社會(huì)形象，不得不致力于平民住宅的建設(shè)，先后成立“籌建平民

2、住所委員會(huì)”和“平民福利事業(yè)管理委員會(huì)”，建成平民住宅七處，解決了小部分平民的居住難題。上海市政府的平民住宅建設(shè)以重視社會(huì)福利事業(yè)和確立相對(duì)完善的管理制度，深為時(shí)人所矚目。其建設(shè)目的不僅在于減輕平民生活負(fù)擔(dān)，以便于拆遷棚戶安置居民，而且還要以此為契機(jī)，作改良社會(huì)之努力，加強(qiáng)行政施治。戰(zhàn)爭(zhēng)的影響以及資金的匱乏，使平民住宅的建設(shè)步履維艱，抗戰(zhàn)期間和戰(zhàn)后市政府只能盡力維持和修復(fù)現(xiàn)有住宅，使得平民住宅仍可發(fā)揮極其有限的作用。
　　 作為

3、政府所主導(dǎo)的住宅建設(shè)，它卻能充分吸收社會(huì)力量的積極參與，大大提高了平民住宅的建設(shè)水準(zhǔn)，更能合乎平民的實(shí)際需要。通過(guò)考察平民住宅區(qū)內(nèi)住民的構(gòu)成，不難發(fā)現(xiàn)，住宅確實(shí)符合救濟(jì)平民之旨意。居民的生活也因遷入平民村所內(nèi)有所改善，同時(shí)政府力量也開始介入到居民日常生活中來(lái)，加強(qiáng)了對(duì)居民的控制和規(guī)訓(xùn)。雖然這一努力受到諸多因素的制約，然而國(guó)家力量向基層社會(huì)滲透的趨勢(shì)已很明顯，來(lái)自于各方面的阻遏，使之增加許多難度。國(guó)家統(tǒng)合社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，仍要留待于居民委員會(huì)的