1、所謂政府投資項(xiàng)目代建制，是指政府通過招標(biāo)方式，選擇社會專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目規(guī)模、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位根據(jù)合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。實(shí)行代建制的關(guān)鍵在于用規(guī)范、公正的機(jī)制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位，用經(jīng)濟(jì)合同以及法律手段來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務(wù)。對代建制的研究，有助于推動政府投資項(xiàng)目管理方式的改進(jìn)和管理水平的提

2、高，對保證政府投資項(xiàng)目工程質(zhì)量及遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生等都具有現(xiàn)實(shí)意義。一、代建制與EPC的區(qū)別“交鑰匙”總承包（EPC），即設(shè)計(jì)—采購—施工總承包，要求總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需提供技術(shù)服務(wù)。代建制與EPC的主要區(qū)別是：代建制是對建設(shè)管理費(fèi)用的承包，代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位

3、，擁有法人權(quán)利（包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán)），同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任（包括投資保值責(zé)任）；而EPC是對工程造價(jià)的整體承包，總承包商不具備項(xiàng)目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因而項(xiàng)目使用單位即業(yè)主無法從項(xiàng)目建設(shè)中脫離出來。二、政府投資項(xiàng)目代建制推行的必要性1援傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式及弊端。（1）建設(shè)指揮部管理模式。此模式是計(jì)劃部門下達(dá)基本建設(shè)計(jì)劃后，由政府有關(guān)部門牽頭，從各相關(guān)部門中抽調(diào)人員，組建一個(gè)臨時(shí)性的基建團(tuán)隊(duì)

4、，統(tǒng)一指揮項(xiàng)目的實(shí)施，待基建任務(wù)完成后，該團(tuán)隊(duì)解散。其弊端在于：基建團(tuán)隊(duì)的成員多數(shù)缺乏相關(guān)專業(yè)知識和管理技能，而成員之間的合作也需要一段時(shí)間來磨合，在項(xiàng)目建成后又要解散該團(tuán)隊(duì)，因此既不利于積累經(jīng)驗(yàn)，也不利于形成專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，而且還會造成人、財(cái)、物和信息等社會資源的浪費(fèi)。（2）企業(yè)法人制管理模式。一些主要由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程，如高速公路、地鐵等建設(shè)項(xiàng)目，由市政府設(shè)立企業(yè)法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)資金的籌措和建設(shè)管理，項(xiàng)目建成后，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)

5、營管理。其弊端在于：建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中形成了投資、建設(shè)、管理、使用多位一體的管理模式，這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”的管理模式容易滋生腐敗。（3）項(xiàng)目法人制管理模式。該模式是將整個(gè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前的全部建設(shè)任務(wù)通過一定的方式委托給符合項(xiàng)目建設(shè)要求的法人單位，由法人單位根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模組織實(shí)施，竣工驗(yàn)收合格后交付管理或使用單位。其弊端在于：這類項(xiàng)目多為建設(shè)單位自建自用，受自身利益的驅(qū)動，極易造成爭項(xiàng)目、爭資金及超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等現(xiàn)象的

6、產(chǎn)生。（4）政府部門管理模式。市財(cái)政投資的城市道路等市政工程直接由政府部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)和管理。其弊端在于：缺乏自我約束和有效的監(jiān)督，難以及時(shí)糾正建設(shè)過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)問題。2援代建制的優(yōu)勢。（1）有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府機(jī)構(gòu)改革。實(shí)行代建制之后，由于有了專業(yè)的建設(shè)代理機(jī)構(gòu)，各政府委、辦、局就可以精簡機(jī)構(gòu)和人員，將主要精力集中到提供公共行政服務(wù)和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)、維護(hù)社會公平上來。（2）有利于實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、管理、使用相分離，實(shí)現(xiàn)責(zé)

7、、權(quán)、利分明。政府投資主管部門的職能由管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督，由管理具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督規(guī)范市場的運(yùn)行。同時(shí)，由于代建單位擔(dān)任政府投資項(xiàng)目代理期業(yè)主，其以合同的形式界定了投資者、建設(shè)者、管理者和使用者等各當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，從而建立起約束和激勵(lì)機(jī)制，因此有利于對項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格控制和有效約束。（3）有利于形成市場競爭機(jī)制，帶來專業(yè)化管理的技術(shù)優(yōu)勢，提高政府投資建設(shè)的效率。引入代建單位后，投資、建設(shè)、管理和使用集中于一個(gè)大系統(tǒng)的格局被打

8、破，同時(shí)政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，要承接建設(shè)代理任務(wù)必須通過競爭，從而有利于利用專業(yè)代建單位的分工優(yōu)勢和專業(yè)技術(shù)，控制項(xiàng)目投資“三超”現(xiàn)象，避免“自行建管”的非專業(yè)劣勢，提高政府投資項(xiàng)目建設(shè)效率和投資效益。（4）有利于建筑業(yè)行業(yè)組織方式的改進(jìn)，促進(jìn)工程管理和【摘要】本文首先說明了政府投資項(xiàng)目代建制的內(nèi)涵、代建制相對于傳統(tǒng)模式具有的優(yōu)勢，然后介紹和比較了幾種典型的代建制的運(yùn)作模式，最后提出了代建制實(shí)施推廣中的配套完善對策，以給相關(guān)部門提

9、供實(shí)踐參考。【關(guān)鍵詞】政府投資項(xiàng)目政府集中代建制公司代建制政府投資項(xiàng)目代建制的運(yùn)作模式探討援財(cái)會月刊淵綜合冤窯87窯陰咨詢業(yè)的發(fā)展，提高我國建筑業(yè)的核心競爭力。由于工程總承包模式內(nèi)在的先進(jìn)性，高水平的代建單位總體上傾向于選擇總承包方式組織工程的實(shí)施，從而形成工程管理和咨詢促進(jìn)工程總承包發(fā)展的良性循環(huán)，不斷提高我國建筑業(yè)的核心競爭力。三、國內(nèi)試行代建制的運(yùn)作模式及其比較根據(jù)各地改革和試點(diǎn)的情況，國內(nèi)試行的代建制主要可分為兩種運(yùn)作模式：一種

10、是政府集中代建制，政府自己組織專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理；另一種是公司代建制，政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，將建設(shè)管理業(yè)務(wù)市場化。下面分別以深圳市和上海市為例，對兩種代建制運(yùn)作模式進(jìn)行分析。1援政府集中代建制。政府集中代建制是指由政府直接設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)行使項(xiàng)目業(yè)主職能，對政府投資項(xiàng)目的建設(shè)全過程實(shí)施集中統(tǒng)一管理的代建管理模式。深圳市在政府投資管理改革中成立了深圳市建筑工務(wù)局（以下簡稱“工務(wù)局”），代表市政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能。工務(wù)局是

11、建設(shè)局直屬事業(yè)單位，人員經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政全額核撥。根據(jù)試點(diǎn)實(shí)踐情況，工務(wù)局形式以政府專設(shè)機(jī)構(gòu)對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行集中統(tǒng)一的專業(yè)管理，工務(wù)局代表政府行使政府投資業(yè)主職能，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)、管理、使用的分離，解決了政府投資項(xiàng)目管理中存在的“一次性項(xiàng)目業(yè)主”和“同位一體”問題。但是，這種形式也存在明顯的缺陷：淤沒有完全解決政府職能定位不清的問題。工務(wù)局事業(yè)編制的性質(zhì)決定了其在政府投資項(xiàng)目建設(shè)中仍然行使業(yè)主和管理者的雙重職能，容

12、易產(chǎn)生建管不分帶來的傳統(tǒng)問題。于工務(wù)局內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制不明。對于政府投資項(xiàng)目沒有產(chǎn)權(quán)和利潤的激勵(lì)約束，缺少對投資控制的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，缺乏激勵(lì)效應(yīng)。盂未能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機(jī)構(gòu)的政府改革總目標(biāo)。2援公司代建制。公司代建制是指由政府主管部門設(shè)立基本的準(zhǔn)入條件，通過市場公開招標(biāo)從社會上擇優(yōu)選定企業(yè)或中介機(jī)構(gòu)作為政府投資項(xiàng)目的代建單位。根據(jù)責(zé)任主體的不同，公司代建制又可劃分為：代建單位向使用單位負(fù)責(zé)的模式和代建單位向投資人負(fù)責(zé)的模式。代建單

13、位向使用單位負(fù)責(zé)的模式下，代建合同主體為代建單位和使用單位，代建單位向使用單位負(fù)責(zé)，使用單位為項(xiàng)目法人。代建單位向投資人負(fù)責(zé)的模式下，代建合同的主體為投資人、代建單位和使用單位，代建單位向投資人負(fù)責(zé)。上海市在2001年就先后出臺《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革實(shí)施方案，實(shí)行政府、政府所屬投資公司、工程管理公司的三級管理模

14、式。在該模式下，主要涉及政府主管部門、業(yè)主投資方、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商四個(gè)主體，政府主管部門、業(yè)主投資方、代建單位的權(quán)責(zé)一致，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)國家建設(shè)法規(guī)和基本建設(shè)程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。由新成立的行政主管部門即上海市市政工程管理局來推行代建制，并依法成立具有獨(dú)立法人地位的項(xiàng)目法人，將其作為業(yè)主投資方，并通過市場逐步培育工程管理公司，將其作為代建單位。3援兩種模式的比較。兩種運(yùn)作模式的區(qū)別可見下表：四、代建制推行的配套完

15、善措施1援制定相關(guān)法律法規(guī)是代建制實(shí)施的基礎(chǔ)。代建制的推行不能僅僅依靠《建筑法》中的定性和《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中的規(guī)定，而沒有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)定如何實(shí)施。應(yīng)該提高代建制立法的位階，在法律上對代建制的含義進(jìn)行明確界定。而且，應(yīng)加強(qiáng)配套法規(guī)建設(shè)，使代建制的實(shí)施有操作性的指導(dǎo)原則。2援培育代建市場是代建制推行的關(guān)鍵。我國應(yīng)對相關(guān)的咨詢職業(yè)范圍進(jìn)行整合，形成全過程性咨詢業(yè)務(wù)，以利于代建制的推行。同時(shí)，應(yīng)盡快制定市場準(zhǔn)入制度，將不

16、符合要求的代建單位堅(jiān)決清除出市場。3援完善代理合同是代建制管理的保障。代建合同是政府和代建單位明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系的“最高綱領(lǐng)”，具有“工程憲法”之稱。建設(shè)過程中，合同各方必須全面適當(dāng)履行合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格按照合同約定規(guī)范自己的行為。為此，在代理合同中應(yīng)做到：明確代建合同性質(zhì)及其適用法律；明晰代理人的地位與職責(zé)；制定合理的代理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；推薦示范性合同文本，建議政府制定統(tǒng)一的《政府公共投資項(xiàng)目代建合同示范文本》，加強(qiáng)對政府公共投資項(xiàng)目的

17、規(guī)范引導(dǎo)，促使代建制度不斷完善。4援建立代建單位的信用評價(jià)體系與退出機(jī)制是代建制發(fā)展的保障。建立代建單位的信用評價(jià)體系是代建制得以健康發(fā)展的一個(gè)重要保證。因此，可按照這樣的思路來構(gòu)建代建單位的信用體系：由行業(yè)主管部門通過考察、記錄以及評審獲取代建單位的信用評價(jià)，結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)有形市場的信息平臺予以發(fā)布，并使之參與構(gòu)成代建市場的考核與監(jiān)控體系。在有效考核與監(jiān)控的基礎(chǔ)上，進(jìn)而構(gòu)建代建市場的退出機(jī)制，對有違職業(yè)道德、違反市場原則甚至觸犯法律的代

18、建單位實(shí)施警告、處罰直至取消代建資格等處罰手段。主要參考文獻(xiàn)員援李紅巖袁王建聲.關(guān)于完善項(xiàng)目代建制模式的幾點(diǎn)思考.科技與管理袁2006曰22援王煒.關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制問題的思考.江蘇建筑袁2007曰3代建單位組建模式政府集中代建制運(yùn)行模式區(qū)別競爭性管理模式政府直接設(shè)立無競爭代表政府行使野業(yè)主冶職能袁對政府投資項(xiàng)目實(shí)行相對集中管理代建單位向使用單位負(fù)責(zé)的模式市場公開招標(biāo)完全競爭代建單位向使用單位負(fù)責(zé)公司代建制代建單位向投資人負(fù)責(zé)的