1、分稅制是我國現(xiàn)行財政分權體制的一個重要特征，其目的在于提供一個有效的激勵約束框架，使地方政府有足夠的激勵推動制度變遷并為本地經濟發(fā)展提供合理適量的公共產品，誘使地方政府更多地伸出“援助之手”而不是“掠奪之手”。然而，由于分稅制改革的后續(xù)配套措施不落實，加大了地方財政運行的壓力，預算內財政入不敷出的地方政府有激勵過渡使用更多的資源來擴大自己的財政收入，不僅在預算內各類稅收而且在預算外收入都有較為明顯的增加自身財政收入總量的策略偏向。在土地

2、資源利用則上表現(xiàn)為：地方政府通過低價征地高價出售，獲取巨額的預算外土地出讓金，通過低價供地來招商引資，增加屬于地方政府的預算內稅源和稅基，因此對農村土地的征收需求不斷膨脹，導致農村土地“被”過多地城市化。本文的研究主題是基于分稅制約束下地方政府行為對土地利用變化產生的影響。具體來看，以分稅制為切入點，以土地資源利用為分析對象，研究分稅制約束下地方政府財政策略行為對土地資源利用影響的內在邏輯關系，構建一個基于分稅制所引起的地方政府行為對土

3、地資源利用影響的分析框架，從而在理論和實證兩方面系統(tǒng)揭示1994年分稅制以來對產業(yè)結構趨同、重復建設和土地過度征收的深層次動因。通過描述統(tǒng)計分析、Granger因果關系檢驗、面板數(shù)據模型、比較分析和博弈分析等多種方法驗證了本文提出的三個假說：變化之手，偏向之手和攫取之手。
　　 假說Ⅰ：變化之手
　　 按照財政分權體制變遷的主要特征分為統(tǒng)收統(tǒng)支、財政包干和分稅制三個階段，每個階段地方政府的行為對土地資源利用的影響并不相同

4、，呈現(xiàn)出明顯的變化。在梳理分權三個階段對土地資源利用影響關系的基礎上，采用Granger因果關系檢驗的辦法從統(tǒng)計上印證了“變化之手”的假說。
　　 假說Ⅱ：偏向之手
　　 主要是通過系統(tǒng)分析分稅制約束下地方政府增加自身財政收入的預算內收入偏好(主要是增加地方稅稅收)，演繹由此導致的地方政府產業(yè)策略和由此產生的產業(yè)結構趨同效應。主要探討了兩個問題，一是作為理性經濟人的地方政府為追求自身財政收入總量最大化總會有自己的行為偏向

5、，而且面臨相似分權體制約束下的各地政府有著相似的財政收入策略，相似的土地供應策略引起了產業(yè)結構趨同、重復建設的結果。二是通過兩個自然實驗(1994年分稅制和2002年所得稅分成)前后各稅收總量或增幅的變化來印證地方政府在稅收上的“偏向之手”。
　　 假說Ⅲ：攫取之手
　　 從分稅制約束下地方政府增加自身財政收入的預算外收入偏好的行為邏輯(尤其是土地出讓金收入)出發(fā)，演繹由此導致的地方政府土地財政策略和由此產生的土地征收效

6、應，并進行不同區(qū)域(東、中、西部)土地財政策略的對比研究。通過邏輯上的推理和計量模型的檢驗證實了地方政府通過攫取土地資源(土地財政)增加自己的財政收入策略。以“公地悲劇”這一著名例子為前提，論證了土地收益激勵下的土地征收效應，實現(xiàn)了對本文第三個工作假說“攫取之手”的論證。
　　 通過對上述三個假說的回答和論證，豐富了本文提出的“分稅制-地方政府偏好-土地資源利用”三位一體的分析框架，并且得到了以下幾點主要結論：
　　 結

7、論Ⅰ：不同財政分權階段地方政府行為對土地資源利用產生的影響不同。財政包干階段財政分權對土地資源利用的影響并不明顯，內生于經濟發(fā)展，并與之相適應，這一階段的土地資源利用特征主要是“先有企業(yè)然后占地”的方式，企業(yè)是地方政府獲取財政收入的第一源泉；分稅制階段財政分權對土地資源利用的影響明顯，一定程度上推動了經濟的低質量增長，分稅制階段的土地資源利用特征主要是“先占地然后有企業(yè)”的方式，即先通過城市擴張圈占大量耕地然后吸引投資，土地成為地方獲取

8、財政收入的重要工具，這種利用方式容易導致土地的粗放利用。
　　 結論Ⅱ：分稅制后，地方政府為增加自身財政收入總量總是偏向于地方稅的培育，各地趨于一致的稅收策略對產業(yè)結構趨同、重復建設的事實產生影響。通過博弈分析和兩個自然實驗(1994年前后耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的變化和2002年前后增值稅、營業(yè)稅和所得稅三大稅種的增幅變化)揭示了地方政府為自身稅收收入總量而努力的事實?；凇皟傻貐^(qū)-兩產業(yè)”博弈模型對地方政府尤其是處于同一經

9、濟區(qū)域(如長三角)的產業(yè)策略趨于一致進行了闡釋，并通過江蘇省108家省級開發(fā)區(qū)1010家企業(yè)的調研數(shù)據進行了進一步驗證。
　　 結論Ⅲ：通過央-地互動模型闡釋了地方政府追求財源行為變化，分稅制后地方政府迫于財政預算收支入不敷出的困境，選擇通過“攫取之手”增加預算外收入來滿足政府職能的需要，主要方式是從土地獲取收益，通過多征地多賣地、低價征高價賣達到“以地生財”的目的，同時伴隨著土地相關稅收收入的增加，導致地方政府的土地征收需求膨

10、脹，加速了農地非農化。通過“公地悲劇”這一經典例子進一步論證了地方政府在土地收益激勵下的土地過度征收行為。
　　 結論Ⅳ：土地財政是“財權和事責不對等”遇到“土地出讓金迅速增長”兩者相互耦合的結果，只有一方存在不可能出現(xiàn)地方政府為土地財政而努力的現(xiàn)象，是特定歷史條件下的結果。地方政府實施土地財政策略是多種制度綜合作用的結果，具有邏輯一致性。分稅制導致的地方政府在財權和事責上的不對等是導火索，城市土地有償使用制度、土地征收制度、土

11、地出讓制度構成了土地財政的制度基礎，是地方政府實施土地財政策略的條件，沒有這些制度基礎，“土地出讓金迅速增長”便無從談起。
　　 結論Ⅴ：運用面板數(shù)據模型進一步證實了現(xiàn)行財政分權體制對地方政府選擇土地財政的激勵。同時，本文還發(fā)現(xiàn)財政分權對土地財政的影響具有區(qū)域性差異，得到的結論是：自東向西存在一個漸變的過程，東部地區(qū)大于中部地區(qū)，中部地區(qū)大于西部地區(qū)。進一步加強土地市場建設有利于緩解地方政府“賣地賺錢”的沖動，前提是避免土地市場

12、出現(xiàn)大幅波動，穩(wěn)定地方政府的土地預期收益；加強土地出讓金管理是改變地方依賴土地財政激勵的有效方式；加快地方基礎設施建設也有利于減少地方政府選擇土地財政的激勵，地方基礎設施完善后，地方政府可以在一定程度上擺脫“建設靠第二(土地)財政”的“怪圈”。
　　 通過以上幾個結論，本文認為：鑒于分稅制約束下地方政府行為所導致的土地問題，要實現(xiàn)引導地方政府合理利用土地、實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，避免過多征收農村土地，可以從做對價格、做對激勵和

13、做對協(xié)調三個方面著手，改革和完善分稅制。
　　 “做對價格”：此處的價格是占用耕地和使用存量土地的總收益與總成本之差。通過財政轉移支付調整價格，使得地方政府占用耕地付出的價格大于利用存量土地的價格，可以達到有效保護耕地的目的。
　　 “做對激勵”：目前的稅種分享方式促使地方政府伸出偏向之手和攫取之手，根據地方政府隨激勵而做出反應的事實，可通過調整預算內各稅種分享方式，完善預算外尤其是土地出讓金管理，實現(xiàn)對地方政府增加自身