1、從總體上而言，我國鄉(xiāng)村治理正處于從“社會國家化”到“國家社會化”的轉型之中，與之相應的，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能必須從“管治”轉向“服務”、從“汲取”(鄉(xiāng)村資源)轉向“供給”(公共產品)，因而，筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變。那么現(xiàn)實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐是否以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變?yōu)楹诵脑瓌t呢?對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實態(tài)運行以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實際發(fā)展路徑又應如何理解?如何促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變?是本文關心的主要的問題。 然而，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實

2、證研究發(fā)現(xiàn)，貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐的主線并非在理論上所主張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，而是“效能優(yōu)先”。所謂“效能優(yōu)先”，是指改革將提升政府效能放在首要位置，并圍繞它而展開。從各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐來看，“效能優(yōu)先”原則既明顯體現(xiàn)在“減入減支”的機構精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之中，又蘊含于“交叉任職”、“以錢養(yǎng)事”以及“鄉(xiāng)財縣管”、“委托擴權”等改革之中。這種“效能優(yōu)先”式改革即便牽涉到政治層面的內容，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子“交叉任職”、民主選舉，實質上也是以“效能優(yōu)先

3、”為主旨。這種改革實際上仍是一種行政自我改革，它很難超越行政體制的范疇而觸及體制性的根本問題。雖然它在一定程度上促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，但是這一轉變卻極其有限。 作者認為，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的考察，不單要考慮到“國家”、鄉(xiāng)村人民的需要，以及二者的交互作用對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的影響，更不能忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身的利益訴求，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對“國家”和鄉(xiāng)村社會的制度規(guī)定、利益要求、實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構的能動性反應。正是這些因素的

4、相互作用，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運作的實際內容和形態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為實際上是一種基于特定“結構”(或“場域”)的“慣習”，只有把它放置在特定的“結構”(或“場域”)之中才能切實理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要這樣做、而不是那樣做。也就是說，要想改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“慣習”，除了政策的要求、理念的轉換以外，最重要和最關鍵的是改變生成、維續(xù)這一“慣習”的“結構”(或“場域”)，簡言之，就是要變革體制，進行機制創(chuàng)新，產生一種“激勵結構”，促使農村基層政府治理和公共